III SA/Wr 841/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. W. na czynność Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego postanawia odrzucić skargę. Z dokumentacji sprawy wynika, że projekt zgłoszony do dofinansowania przez S S I S.A. w B W (zwanej dalej stroną skarżącą) pod nazwą "[...]" w ramach R P O dla W D na lata [...] został pozytywnie zaopiniowany. Jednakże pismem z dnia [...] r. D I P poinformowała skarżącego, że zgodnie z uchwałą Z W D Nr [...] z dnia [...] r. wniosek strony skarżącej o dofinansowanie powyższego projektu został umieszczony jedynie na liście rezerwowej z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych na dany nabór wniosków. Po uzyskaniu informacji o takiej właśnie kwalifikacji. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca wniosła odwołanie od wyniku oceny merytorycznej projektu. W ocenie strony skarżącej, w toku procesu kwalifikowania do dofinansowania, jej projekt uzyskał zbyt mało punktów. Zdaniem strony skarżącej uchwała Z W D z dnia [...] r. podjęta w przedmiocie odmowy dofinansowania spornego projektu i umieszczenia go na liście rezerwowej została podjęta na podstawie wadliwie dokonanej oceny merytorycznej. W piśmie z dnia [...] r. D I P poinformowała stronę skarżącą, że zgodnie ze szczegółowym O P R P O dla W D na lata [..] odwołanie (działanie 1.1-9.2RPO WD)/ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (działania 1.1-9.2RPO WD) przysługuje wnioskodawcy jedynie od negatywnej oceny projektu. Tym samym odwołanie(działanie 1.1-9.2RPO WD) , wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (działania 1.1-9.2RPO WD) nie przysługuje wnioskodawcy od: - pozytywnej oceny propozycji projektu (projektu), - wyboru, niewybrania propozycji projektu (projektu) przez Zarząd W D do dofinansowania, - decyzji Z W D o umieszczenie projektu na liście rezerwowej (nie dotyczy indywidualnego trybu, w którym nie tworzy się listy rezerwowej). Pismem z dnia[...] . Z D D R P O w U M W D wskazała stronie skarżącej, że w ramach systemu realizacji R P O dla W D na lata [...] nie został przewidziany środek odwoławczy, który przysługiwałby wnioskodawcy od pozytywnej oceny projektu i umieszczenie go na liście rezerwowej. W skardze do W S A strona skarżąca zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie i zarzuciła naruszenie postanowień 1.5.1 Szczegółowego O P R P O dla W D na lata 2007-2013 oraz naruszenie § 4 § 7 R P K O P w ramach działania 1,1, "Inwestycje dla przedsiębiorstw" i 1.2 "Doradztwo dla firm oraz wsparcie dla instytucji Otoczenia Biznesu" Regionalnego Programu Operacyjnego dla W D na lata 2007 – 2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w rezultacie dokonanie błędnej oceny merytorycznej projektu., - naruszenie kryteriów oceny merytorycznej poprzez dokonanie oceny z pominięciem pozytywnego wpływu projektu na politykę społeczeństwa informacyjnego, - naruszenie kryteriów sektorowych poprzez kwestionowanie opinii o innowacyjności. W skardze zarzucono dodatkowo naruszenie przepisów prawa materialnego art. 14 i art. 15 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności i przepisów art. 26 ust. 1 pkt 8 i art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju, polegające na ich niezastosowaniu po dniu 20 czerwca 2009 r. czyli po upływie sześciomiesięcznego ustawowego terminu na dokonanie zmian przez stronę przeciwną w procedurze odwoławczej (art. 15), przepisów art. 35 ust. 3 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie wydanych na ich podstawie wytycznych M r R w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia [...] r. Strona skarżąca zażądała stwierdzenia na tej podstawie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez D I P . W uzasadnieniu skargi podjęto również merytoryczną polemikę w odniesieniu do punktacji przyznanej projektowi strony skarżącej w toku kwalifikowania go do dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Przedmiotowy zakres sądowej kontroli wyznacza w niniejszej sprawie przede wszystkim norma art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W takich przypadkach sądy stosują środki przewidziane w owych ustawach szczególnych, do których odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a. Takim szczególnym aktem normatywnym dopuszczającym kontrolę sądów administracyjnych jest – między innymi – znajdująca niewątpliwie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., przywoływana w dalszych wywodach jako "ustawa"), co wynika zresztą wprost z art. 30c ust. 1 in fine tej ustawy. Procedura zaskarżania czynności jednostek zarządzających do sądów administracyjnych została określona zwłaszcza w art. 30b-30e ustawy. Wypada w pierwszej kolejności zwróci uwagę na postanowienie art. 30e, stosownie do którego przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie i to z jednoznacznym zakazem stosowania: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 p.p.s.a. Z takiego uregulowania wynika niezbicie, że rozwiązania przewidziane w ustawie stanowią lex specialis względem wchodzących w ogóle w rachubę przepisów p.p.s.a. Jako szczególne, przepisy ustawy muszą być zatem interpretowane ściśle. Niedopuszczalna jest więc ich rozszerzająca wykładnia. Na podstawie ustawy, skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w wypadku wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w tym systemie (art. 30c ust. 1). Sam legislator wymaga przy tym konieczność uwzględnienia w systemie co najmniej jednego środka odwoławczego, który musi przysługiwać wnioskodawcy "w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (art. 30b ust. 2 ustawy). System, na podstawie którego procesowano w niniejszej sprawie, przewiduje środek odwoławczy, przysługujący zainteresowanym podmiotom wyłącznie jednak w sytuacji negatywnej oceny zgłoszonego przez nich projektu, co skutkuje niedopuszczeniem go do dalszego etapu – kwalifikowania projektów do dofinansowania. System, o którym mowa, spełnia zatem wymóg minimalny, przewidziany w art. 30b ust. 2 ustawy. Nieuprawnionym jest potraktowanie zakwalifikowania projektu na listę projektów rezerwowych (do dofinansowania) jako przejawu negatywnej oceny, uprawniającej do skorzystania ze środka odwoławczego. Po pierwsze, nie można opierać takiego twierdzenia (co czyni strona) na treści wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009 r. w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. (M. P. Nr 53, poz. 753). Wytyczne ministerialne nie są bowiem źródłami prawa powszechnie obowiązującymi, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Mają one wyłącznie wewnętrzny charakter i z tej przyczyny nie mogą także wiązać sądów. Po drugie, sam prawodawca rozróżnia jednoznacznie oba etapy procedowania jednostek zarządzających w sprawie dofinansowania zgłoszonych projektów: wpierw dokonywane są oceny projektów, a tylko projekty, które uzyskały pozytywne oceny są następnie kwalifikowane do dofinansowania. Wspomniane etapy zostały wyodrębnione w art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy, przy czym dopiero łączne (spójnik "i" oznacza koniunkcję) spełnienie obu wymagań: uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny a potem – jego zakwalifikowanie do dofinansowania uprawnia dopiero do zawarcia umowy o dofinansowanie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego, tak więc każda instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym reguluje w ramach uprawnienia (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy) kwestię wnoszenia środków odwoławczych przez wnioskodawców w systemie realizacji programu operacyjnego. Instytucja Zarządzająca R P O W D zasadnie przyjęła rozwiązanie braku możliwości wniesienia przez wnioskodawcę jakiegokolwiek środka odwoławczego w związku z pozytywną oceną wniosku o dofinansowanie oraz umieszczeniem projektu na liście rezerwowej, gdyż przypadki takie nie wyczerpują znamion "negatywnej oceny projektu", o której mowa w art. 30b ustawy. Należy również zauważyć, że w razie dostępności środków finansowych umowy o dofinansowanie projektów będą podpisywane z kolejnym wnioskodawcami, których projekty przeszły pozytywnie wszystkie etapy oceny i zostały umieszczone na liście rezerwowej. W konsekwencji projekt strony skarżącej, który co do zasady został oceniony pozytywnie i znalazł się na liście rezerwowej, może zostać zrealizowany. Legislator dopuścił możliwość wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, tylko w wypadku negatywnej (celowe podkreślenia składu orzekającego) oceny zgłoszonego projektu (art. 30b ust. 1 ustawy), co – jak już wcześniej zauważono – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dlatego też system realizacji programu operacyjnego nie przewiduje środków odwoławczych na etapie kwalifikowania projektów do dofinansowania. Jedynymi środkami odwoławczymi, których wcześniejsze wykorzystanie umożliwia zaskarżenie czynności (aktu) jednostek zarządzających do sądu administracyjnego, są przewidywane w systemie realizacji programów operacyjnych środki uruchamiane w wypadku negatywnego zaopiniowania konkretnego projektu, w znaczeniu wcześniej podanym. Skoro system, na kanwie którego procedowano w niniejszej sprawie, nie przewiduje środków zaskarżenia, które dotyczyłyby etapu następnego (po uzyskaniu pozytywnej oceny, co miało miejsce w przypadku projektu strony skarżącej), tzn. etapu kwalifikowania wniosków zgłoszonych wniosków do dofinansowania, jest oczywiste, że takie rozwiązanie eliminuje w konsekwencji właściwość sądu administracyjnego, określoną w art. 30c ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu skarga do sądu przysługuje bowiem wyłącznie po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych (kolejne podkreślenie Sądu) w systemie. Należy wskazać, że zarzuty strony skarżącej określone jako naruszenia proceduralne stanowią polemikę z oceną merytoryczną projektu. W zakresie pozotały ch zarzutów W konkluzji należy stwierdzić, że skoro sprawa nie należała do kognicji Sądu (znacznie w tym wypadku ograniczonej w regulacjach przyjętych w przedstawionych przepisach ustawy), skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.