III SAB/Kr 56/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2009 r. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych przez Sąd . Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] 2007r. znak [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 91 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2002r., Nr 7, poz. 58) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005r., Nr 266, poz. 2246) stwierdził wygaśnięcie z dniem 01.02.2007r. decyzji Nr [...] z dnia [...] 2005r. wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji o przyznaniu W. R. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozmiarze trzech norm zaludnienia. Pismem z dnia 03.01.2009r. W. R. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłatę należnego mu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za rok 2008. Pismem z dnia 28 stycznia 2009r. Komendant Miejski Policji poinformował W. R., że nie ma możliwości wypłacenia mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2008 z uwagi na brak podstawy prawnej umożliwiającej wypłatę przedmiotowego świadczenia. Komendant wyjaśnił, iż do dnia 31 grudnia 2005r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia jego przepisy stosowało się również do emerytów, rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Natomiast w dniu 1 stycznia 2006r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), którym uchylono § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. Komendant Miejski Policji stwierdził zatem, iż w świetle powyższej zmiany należy uznać, że z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005r. emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej, utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wprowadzone zmiany skutkowały również uchyleniem przepisów dotyczących określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepisy prawne w przedmiotowym zakresie do chwili obecnej nie uległy żadnej zmianie. Pismem z dnia 14 lutego 2009r. W. R. wniósł zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji na bezczynność Komendanta Miejskiego, zawierając ponowny wniosek o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2008. W uzasadnieniu stwierdził, że brak merytorycznego rozpoznania jego wniosku oraz forma udzielonej odpowiedzi poprzez pismo a nie decyzji administracyjnej zamyka mu drogę dochodzenia praw przed sądem. W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji przesłał pismo z dnia 06.03.2009r., w którym poinformował W. R., że nie ma możliwości wypłacenia mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2008 z uwagi na brak podstawy prawnej umożliwiającej wypłatę przedmiotowego świadczenia. Komendant Wojewódzki Policji przytoczył te same argumenty co Komendant Miejski Policji w piśmie z dnia 28.01.2009r., a mianowicie, że w dniu 1 stycznia 2006r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) zmieniające rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). W myśl § 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. W wyniku tej zmiany z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005r., emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził również, że ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ przytoczył treść art. 29 w/w ustawy wskazując, iż jego głównym celem jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione na podstawie tej ustawy z mieszkań przydzielonych im decyzją administracyjną. Osoby, które nie posiadają wskazanych mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową zgodnie z art. 30 wskazanej ustawy. Przepis art. 29 nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całości przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, lecz jedynie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych. Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych obejmowałoby również inne uprawnienia z rozdziału 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym art. 30 nie byłoby potrzebne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tejże ustawy. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, w świetle art. 30 można wywnioskować, że uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej. W takim tonie wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 27 października 2008r. (sygn. akt U 4/08). Dotyczy on co prawda uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jednakże może mieć zastosowanie w tej sprawie, z uwagi na zbliżoną konstrukcję prawną obu równoważników. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził również, że przepisy prawne w przedmiotowym zakresie do chwili obecnej nie uległy żadnej zmianie. W momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (tj. 16.01.2009r.) W. R. był już emerytem policyjnym i jako taki zgodnie z § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) nie posiadał uprawnień do przedmiotowego równoważnika. Brak było więc podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przed organem I instancji, w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem tego organu - nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w tej konkretnej sprawie istnieje "przedmiot" postępowania administracyjnego. Dotyczy to przede wszystkim przesłanki mówiącej, że w przepisach prawa materialnego zawarta jest norma upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma bowiem od dnia 1 stycznia 2006r. przepisu (tj. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r.), na podstawie którego emeryci i renciści policyjni posiadali uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie byłoby więc bezprzedmiotowe. W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji uznał, że odpowiedź udzielona W. R. przez Komendanta Miejskiego Policji jest prawidłowa i brak jest podstaw prawnych do jej zmiany. Pismem z dnia 23.03.2009r. W. R. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w sprawie uchylania się od wydania decyzji dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za okres 2006-2009 należnego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, wnioskując o wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Miejskiego Policji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie, którego dotyczy skarga. Zarzucił organom Policji rażące naruszenie prawa i ogólnych zasad postępowania administracyjnego z art. 8 i 10 § 1 Kpa , art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). W dalszej kolejności skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że w dniu 23 grudnia 2008r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za okres 2006-2009 wraz z odsetkami ustawowymi. Jednak w odpowiedzi nie otrzymał decyzji administracyjnej zgodnej z Kodeksem postępowania administracyjnego, a jedynie pismo informacyjne. Zdaniem skarżącego stanowi to działanie niezgodne z prawem. Skarżący podniósł, iż zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji, jako organu II instancji, o rozstrzygnięcie sprawy i zajęcie stanowiska. Jednak również i w tym przypadku nie otrzymał decyzji administracyjnej, a jedynie pismo. Zdaniem skarżącego, także i to pismo należy potraktować jako uchylanie się od wydania decyzji administracyjnej zgodnej z Kodeksem postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie. Uznał, że zarzut niewydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej jest bezpodstawny. Z dniem 1 stycznia 2006r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) zmieniające rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919) w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mocą wyżej wymienionego rozporządzania został uchylony § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. Uchylone przepisy stanowiły podstawę do stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. do emerytów i rencistów policyjnych oraz wydawania decyzji administracyjnych w stosunku do tych osób. Wobec tego, zdaniem Komendanta Miejskiego Policji, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej wnioskiem skarżącego. Komendant Miejski Policji stwierdził również, iż nietrafny jest zarzut naruszenia art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem art. 14 § 1 K.p.a. mówi, iż "sprawy należy załatwiać w formie pisemnej", a zatem organ na wstępie zbadał, czy sprawa, której dotyczy wniosek W. R. ma charakter administracyjny, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, kończącego się w myśl art. 104 K.p.a. wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne może toczyć się tylko, gdy ma swój "przedmiot". Jednak w tej konkretnej sprawie, brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego kończącego się w myśl art. 104 K.p.a. wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, iż od dnia 1 stycznia 2006r. nie ma przepisów prawnych (resortowych) określających właściwość organów Policji w sprawach uprawnień emerytów i rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej, do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, uchylony bowiem został § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), zgodnie z którym: "Decyzje w sprawach przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydają (-) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodziny (-) właściwe ze względu na ich miejsce zamieszkania". W ocenie Komendanta Miejskiego Policji, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009, było bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej. Skarżący w momencie składania wniosku o ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu był emerytem policyjnym i jako taki, zgodnie z § 1 rozporządzenia MSWiA nie posiadał uprawnień do przedmiotowego równoważnika. Brak było podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie. Nie zostały spełnione bowiem wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w tej konkretnej sprawie istnieje "przedmiot" postępowania administracyjnego - dotyczy to przesłanki mówiącej, iż w przepisach prawa materialnego zawarta jest norma upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż z dniem 1 stycznia 2006r. brak jest przepisu, na podstawie którego emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej posiadali uprawnienia do przedmiotowego równoważnika - został on uchylony mocą § 1 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. Komendant Miejski Policji stwierdził ponadto, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż uznając, iż sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, odpowiadał w formie pisemnej zgodnie z art. 14 § 1 z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organy nie podejmują żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W tym konkretnym przypadku nie można mówić o bezczynności, gdyż zgodnie z terminami przewidzianymi w K.p.a. odpowiedział skarżącemu w formie pisemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) określają art. 3 §2 pkt 1 -4a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia m.in. skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Zauważyć należy, że skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi albowiem jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w/w ustawy można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Jak wynika jednak z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W § 2 tego przepisu zostało z kolei wyjaśnione, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. w indywidualnych sprawach, Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas gdy organ w ustalonym terminie nie podjął określonych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, albo mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje bezczynności organu tj Komendanta Miejskiego Policji polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zdaniem Sądu skarga w przedmiocie bezczynności jest zasadna. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie wypowiada się i nie zajmuje stanowiska merytorycznego w sprawie zasadności wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Sąd stwierdza jedynie, że w kwestii wniosku skarżącego organ powinien wydać decyzję administracyjną , a nie w formie pism udzielać odpowiedzi skarżącemu. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w art.91 ust.1 stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 zostało wydane rozporz. MSWiA z dnia 28 czerwca2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( wraz z późn.zm.) z kolei przepis art. 97 ust. 5 stanowi, że załatwianie wskazanych spraw m.in. równoważnika za remont następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... w przepisach art. 2, art. 29, art. 30 określa jakie świadczenia przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego, regulacje te odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. Tym samym jest kwestią bezsporną, że orzekanie o równoważniku pieniężnym za remont zajmowanego lokalu następuje w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli zaś na tle wskazanych przepisów i wykładni tych przepisów powstaje sporne zagadnienie dotyczące kręgu osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to zagadnienie to winno być rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej. Stąd też skarga na bezczynność organu polegającą na nie wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie jest zasadna, a uwagi, że został wyczerpany tryb poprzedzający złożenie skargi, skarga została uwzględniona. Zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2pkt 1 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej.