I SA/Wa 1628/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność gminy oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta G. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasta G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² - podając w uzasadnieniu, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod drogę gminną. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta G. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m² wydzielona z działki nr [...] zapisanej w KW Nr [...], położona przy ul. [...] w G., zajęta pod drogę gminną, a będąca obecnie współwłasnością A. W. i T. J. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że z dokumentów przesłanych przez wnioskodawcę wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zapisana była w KW Nr [...] jako własność K. S. Następnie umową sprzedaży z dnia [...] września 2007 r. M. S. (spadkobierca K. S.) zbył na rzecz A. W. i T. J. przedmiotową nieruchomość. W 2008 r. z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] m² zajętą pod drogę gminną. Zgodnie z wykazem dróg zaliczonych do kategorii dróg lokalnych miejskich w województwie gdańskim określonych w Rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego Nr 3/96 z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 15, poz. 48 z 20 czerwca 1996 roku) ulica [...] w G. - w pasie której położona jest działka nr [...] - to droga lokalna miejska. Zatem zgodnie z art.73 i art.103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Władztwo nad powyższą nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 roku zostało udokumentowane poprzez załączenie: - umowy Nr [...] zawartej w dniu 21.10.1996 r. pomiędzy Gminą Miasta G. a Przedsiębiorstwem [...] Sp. z .o.o. w G. w sprawie letniego i zimowego utrzymania ulic na terenie Miasta G., - umowy Nr [...] zawartej w dniu 14.04.1997 r. pomiędzy Gminą Miasta G. a Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. dotyczącej utrzymania zimowego ulic, sprzątania poziomego i letniego oczyszczania ulic Miasta G. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że została spełniona ostatnia przesłanka warunkująca uwłaszczenie podmiotów publicznoprawnych nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne (jaką jest wykonywanie władztwa publicznego nad tymi nieruchomościami) - wynikająca z art. 4 pkt. 17 - 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Dodał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. W. i T. J., podnosząc, że narusza ona art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - dotyczący zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i stwierdził, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła własność K. S.. Umową sprzedaży z dnia [...] września 2007 r. M. S. (spadkobierca K. S.) zbył ją na rzecz A. W. i T. J. Minister dodał, że z umowy z dnia [...] kwietnia 1997 r. wynika, że od 1 maja 1997 r. do 30 kwietnia 2002 r. na ul. [...] były wykonywane prace polegające na zimowym utrzymaniu, sprzątaniu pozimowym i letnim utrzymaniu ww. drogi - co świadczy o sprawowanym władztwie publicznoprawnym. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów potwierdzających przynależność ul. [...] do kategorii dróg publicznych, jak również potwierdzających zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Dołączona do akt sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż przedstawia obecny stan a nie stan z dnia 31 grudnia 1998 r. Sformułowania, że "projekt podziału sporządzono w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.", nie można uznać za wystarczające dla udowodnienia, że stan na niej przedstawiony istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. - dlatego też projekt ten nie może stanowić dowodu na zajętość nieruchomości pod drogę publiczną. Minister odniósł się też do podniesionego przez strony zarzutu naruszenia art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - mówiącego o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - stwierdzając, iż jest on bezzasadny. Nabycie prawa własności w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. następuje z dniem 1 stycznia 1999 r. i ma miejsce wówczas, gdy wszystkie przesłanki zostały spełnione na dzień 31 grudnia 1998 r. Przejście prawa własności następuje więc z dniem 1 stycznia 1999 r. -niezależnie od chwili wydania decyzji przez wojewodę. Mając na uwadze powyższe, Minister uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa) – dlatego też uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta G. - wnosząc o jej uchylenie. Zarzucała jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) Gmina stwierdziła, że do akt sprawy zostały załączone dowody - dokumenty potwierdzające zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, potwierdzające kategorię drogi gminnej oraz sprawowane przez nią władztwo na ul[...] - ulica ta w 1996 r. była urządzona jako droga publiczna, ogólnodostępna, miejska. Zajętość spornej nieruchomości pod ul. [...], potwierdzili też A. W. i T. J. w piśmie z dnia 12 maja 2008 r. wnosząc o jej zamianę oraz Zarząd Dróg i Zieleni w G. w piśmie z dnia 3 czerwca 2008 r. Ponadto - wbrew twierdzeniu Ministra Infrastruktury - załączona do akt sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi dowód na okoliczność zajęcia części działki nr [...] pod drogę oraz projektu optymalnego jej podziału. Dokument ten należy rozpatrywać łącznie z innymi przedłożonymi w sprawie dowodami – w szczególności ze złożonym w sprawie Wypisem głównym z rejestru gruntów z dnia 11 września 2008 r., który zawiera wyraźny zapis o tym, iż granice działki nie uległy zmianie od dnia 31 grudnia 1998 r. Spełnienie normatywnych przesłanek powodujących skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości nr [...], potwierdza też wyciąg z księgi inwentarzowej nr [...] dróg gminnych G. czyli tzw. metryczka drogi - ulicy [...] w G. sporządzona na dzień 20 kwietnia 1988 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że strona skarżąca załączyła do skargi rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych - z którego wynika przynależność ul. [...] do kategorii dróg publicznych, niemniej jednak kwestia zajętości ww. działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nadal pozostała nieudokumentowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zwanej dalej "ustawą". Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister Infrastruktury - uchylając decyzję organu wojewódzkiego - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Infrastruktury - podejmując rozstrzygnięcie z dnia 6 sierpnia 2009 r. - nie przekroczył uprawnień przyznanych mu przepisem art. 138 § 2 kpa, gdyż przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które nakazał w decyzji kasacyjnej, byłoby utrudnione do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego. Poza tym fakt dwukrotnego (w pierwszej i w drugiej instancji) rozpatrzenia danej kwestii zawsze jest korzystniejszy dla uczestników postępowania – w tym konkretnym przypadku A. W. i T. J. W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury - kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...] - wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez udokumentowanie przynależności ul. [...] do kategorii dróg publicznych oraz zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Następnie – w odpowiedzi na skargę – przyznał, że strona skarżąca załączyła do skargi rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych - z którego wynika przynależność ul. Prusa do kategorii dróg publicznych. Tym samym tylko kwestia zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostała nieudokumentowana. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ orzekający w pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednakże nie było ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego stanowisko Ministra - który uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – było właściwe. Prawidłowo organ II instancji uznał, że dołączona do akt sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż przedstawia obecny stan a nie stan z dnia 31 grudnia 1998 r. Poza tym ten projekt podziału nie został zatwierdzony decyzją Geodety Miejskiego (pismo Prezydenta Miasta G. z dnia 3 listopada 2008 r. znajdujące się w aktach sprawy). Również sformułowanie, że "projekt podziału sporządzono w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r." - nie można uznać za wystarczające dla udowodnienia, że stan na niej przedstawiony istniał w dniu 31 grudnia 1998 r., dlatego też projekt ten nie może stanowić dowodu na zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w tym dniu. Nie przesądza też o tym złożony wypis główny z rejestru gruntów z dnia 11.09.2008 r. zawierający zapis, iż granice działki nie uległy zmianie od dnia 31grudnia 1998 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. organ I instancji stwierdził: "W 2008 r. z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha" zajętą pod drogę gminną". W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury nie narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że przede wszystkim oceniał zaskarżoną decyzję pod kątem zarzutów sprecyzowanych w skardze – do których się ustosunkował. Natomiast za oczywiście prawidłowe uznał stanowisko Ministra Infrastruktury dotyczące niezasadności poglądu uczestników postępowania - prezentowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji - odnośnie naruszenia przez Wojewodę [...] art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dotyczącego zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje bowiem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. (niezależnie od daty wydania decyzji) – a jedynym warunkiem tego nabycia jest spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uzupełni materiał dowodowy poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących fakt zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Następnie dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).