I SA/Wa 401/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi [...] Dyrektora [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2008 r. Nr [...] stwierdził nabycie przez gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27.05.1990 r. własności nieruchomości składającej się z działek: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha położonych w miejscowości U., zapisanych w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Wojewoda ustalił, iż działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości należały w dniu 27.05.1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a ich podstawowe przeznaczenie to drogi gminne, w związku z czym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) podlegały komunalizacji z mocy prawa. Ponad miesiąc wcześniej w dniu [...].04.2008 r. ten sam Wojewoda [...] decyzją Nr [...] stwierdził, w oparciu o art. 20 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), nieodpłatne ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz [...] Dyrekcji [...] z dniem [...].09.2001 r., między innymi działek o numerach: [...] - objętych późniejszą decyzją komunalizacyjną z dnia [...].05.2008 r. Podstawą wydania decyzji z [...].04.2008 r. był fakt objęcia wymienionych w niej działek decyzją o lokalizacji autostrady [...], wydaną w II instancji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...].09.2001 r. [...] Dyrekcja [...] wnioskiem z dnia [...].01.2009 r., złożonym w dniu [...].01.2009 r., zwróciła się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną z dnia [...].05.2008 r. Nr [...]. Jako podstawę wznowienia wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu [...] D [...] podniosła, że jako trwały zarządca nieruchomości, ustanowiony z mocy prawa z dniem [...].09.2001 r., powinna brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jako jego strona, czego została pozbawiona. O wydaniu decyzji komunalizacyjnej dowiedziała się w dniu 31.12.2008 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].01.2009 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Uznał, że [...] Dyrekcja [...] "nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania", bowiem z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość, zaś inne osoby tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do tej nieruchomości. Na dzień komunalizacji [...] D [...] nie dysponowała żadnym prawem podmiotowym do nieruchomości. Na skutek odwołania od powyższej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...].04.2009 r. Nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. KKU uznała, że odmówić wznowienia postępowania można było tyko wówczas, gdyby wniosek pochodził od strony postępowania. Odmówienie przez Wojewodę wnioskodawcy przymiotu strony powinno prowadzić do umorzenia postępowania. Wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ I instancji uczynił tym samym wnioskodawcę stroną, ale nie zbadał, czy zachowany został termin do wznowienia. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].07.2009 r. Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie nabycia przez gminę K. mienia z mocy prawa, zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...].05.2008 r. Ustalił przy tym, że wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a. Następnie decyzją z dnia [...].08.2009 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, powołując się w tej mierze na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w przypadku wskazania "jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania" (por. np. wyrok NSA z 25.01.2007 r. II OSK 218/06, LEX nr 341257). Kwestia legitymacji do wniesienia podania o wznowienie stanowi bowiem w takiej sytuacji jednocześnie jedną z podstaw wznowieniowych. Podążając tym tokiem Wojewoda uznał, podobnie jak w poprzedniej decyzji z dnia [...].01.2009 r., że [...] D [...] nie ma przymiotu strony, gdyż nie wykazała, że w dniu komunalizacji przysługiwało jej prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości. Ustalenie braku legitymacji strony po wznowieniu postępowania skutkuje zaś odmową uchylenia dotychczasowej decyzji. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2009 r. zostało wniesione odwołanie przez [...] Dyrektora [...]. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie jego legitymacji do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego oraz nie odniesienie się w tym kontekście do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] i decyzji o ustanowieniu na rzecz [...] D [...], z mocy prawa, trwałego zarządu na skomunalizowanej nieruchomości. Zdaniem odwołującego art. 20 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przesądza o tym, że z dniem [...].09.2001 r. Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a odwołujący się jako trwały zarządca powinien być stroną postępowania komunalizacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...].11.2009 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wyjaśnił, że skutek komunalizacyjny z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) nastąpił w dniu 27.05.1990 r. Zatem podane przez odwołującego przepisy (art. 20 ustawy z 10.04.2003 r.) i decyzje o lokalizacji autostrady [...] (z [...].09.2001 r.) i o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz odwołującego ([...].04.2008 r.) nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem odnoszą się do stanów faktycznych i prawnych istniejących po 27.05.1990 r. KKU zaaprobowała pogląd Wojewody, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość, zaś inne podmioty tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności. Skoro [...] D [...] nie wykazała, że w dniu 27.05.1990 r. przysługiwało jej prawo własności do spornej nieruchomości i nie wynika to też z akt sprawy, to nie wystąpiła przesłanka wznowienia w postaci pominięcia strony tego postępowania, a zatem odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji jest zgodna z prawem. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – [...] Dyrektor [...]. Skarga zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie skarżącego za podmiot bez przymiotu strony oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i rozpatrzenie sprawy z pominięciem wszystkich dowodów. W uzasadnieniu, poza streszczeniem dotychczasowego przebiegu postępowania, skarga wskazuje na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.2001 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...], która liniami rozgraniczeniowymi objęła działki będące przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...].05.2008 r. W tym kontekście skarżący uważa za bezsporne, że powinien być stroną postępowania komunalizacyjnego, "zwłaszcza dlatego, że nieruchomości objęte postępowaniem komunalizacyjnym Skarb Państwa nabył w dniu [...].04.2008 r. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] (...) przekazującej przedmiotowe grunty w trwały zarząd [...] Dyrekcji [...]. Zdaniem skarżącego fakt wydania tej ostatniej decyzji nie został w ogóle uwzględniony przez organ II jak i I instancji. Skarżący wskazuje ponadto na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie rozwija za to w żaden sposób stwierdzenia, że został pozbawiony możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].04.2008 r. Nr [...] stwierdzająca nieodpłatne ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz [...] Dyrekcji [...] z dniem [...].09.2001 r. między innymi w stosunku do działek o numerach: [...] spowodowała, że działki te stały się własnością Skarbu Państwa. Art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w oparciu o który ta decyzja została wydana, stanowił tylko o ustanowieniu z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz [...] D [...] z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi obejmująca daną nieruchomość stała się ostateczna, i to tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Przepis art. 20 ust. 1 nie uwłaszczał Skarbu Państwa. W odniesieniu do gruntów stanowiących mienie samorządu, objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem dokonywał art. 14 ust. 1 tej ustawy, co potwierdzić miał Wojewoda w drodze decyzji (ust. 4 art. 14). Decyzji wydanej w oparciu o art. 14 ust. 4 ustawy z 10.04.2003 r. w aktach sprawy brak. Może to mieć wpływ na byt prawny decyzji o trwałym zarządzie, ale zagadnienie to nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z całą pewnością jednak ani decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady [...], która stała się ostateczna w dniu [...].09.2001 r. z mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z tej daty, jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...].04.2008 r. Nr [...] stwierdzająca nieodpłatne ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz [...] Dyrekcji [...] nie spowodowały, że w dacie 27.05.1990 r. skarżący miał jakiekolwiek prawo podmiotowe do spornych działek. Przy komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stroną postępowania, oprócz Skarbu Państwa i gminy, mógł być tylko podmiot, który wykazał, że w dacie komunalizacji (27.05.1990 r.) przysługiwało mu prawo własności do komunalizowanej nieruchomości. "W orzecznictwie dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjął, że w tym postępowaniu posiadają uprawnienia strony tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia" (por. np. wyrok NSA z 29.09.1998 r. I SA 57/98, LEX 45032). Takimi dokumentami na dzień 27.05.1990 r. nie wykazał się skarżący i to przesądza, że nie miał on przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Nie mógł on też reprezentować Skarbu Państwa w tym postępowaniu. Jeszcze raz podkreślić należy, że decyzja komunalizacyjna, mimo że wydana została dopiero w dniu [...].05.2008 r., potwierdzała jedynie skutek, który wystąpił z mocy prawa w dniu 27.05.1990 r. Późniejsze zdarzenia prawne, mimo że mogą mieć wpływ na obecną pozycję prawną skarżącego w stosunku do spornych gruntów, nie mają wpływu na fakt, że to gmina K. stała się ich właścicielem w dniu 27.05.1990 r., i tylko to potwierdza decyzja komunalizacyjna. Nie rozstrzyga ona w szczególności o tym, co później (po 27.05.1990 r.) mogło się stać z tymi gruntami. Nie jest też prawdą, że organ II instancji nie odniósł się do tego, co wynika z art. 20 ustawy z 10.04.2003 r. i z decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady i decyzji o trwałym zarządzie. Organ II instancji stwierdził bowiem, że argumenty te odwołują się do stanów faktycznych i zdarzeń prawnych, które wystąpiły po 27.05.1990 r. i nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Stanowisko takie należy uznać za słuszne. Ponadto sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że nie w każdym przypadku, kiedy jako podstawę wznowienia wskazuje się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki wznowienia, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Jeśli brak przymiotu strony jest oczywisty, widoczny bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej, ocena taka może się odbyć we wstępnej fazie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W niniejszym przypadku organ postąpił jednak słusznie, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzając badanie legitymacji strony łącznie z oceną wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dopiero w trakcie wznowionego postępowania. Wyjaśnienie przymiotu strony z uwagi na powoływane przez stronę skarżącą argumenty wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego i prawnej analizy jego wyników, a to mogło się odbyć tylko po wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie mogło zapaść jedynie w oparciu o art. 151 § 1 K.p.a. Na potwierdzenie zarzutu, że skarżącemu uniemożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w II instancji i tym samym naruszono art. 10 § 1 K.p.a. nie przedstawiono żadnych argumentów. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby organ odwoławczy podejmował jakiekolwiek czynności procesowe po przesłaniu mu akt wraz z odwołaniem lub przeprowadzał jakiekolwiek dowody. Rozstrzygając sprawę oparł się na dokumentach dotychczas zgromadzonych, do których skarżący miał wcześniej dostęp. W takiej sytuacji brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji trudno uznać za naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro odwołanie mogło odnosić się do całości akt sprawy. Podniesiony niejako na marginesie skargi zarzut dotyczący możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mógł być rozpatrzony w tym postępowaniu, ponieważ trybu wznowienia postępowania nie można łączyć z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.