II GSK 1147/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia del. WSA Dorota Chobian Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 734/10 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 734/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek K. C. o przyznanie płatności na rok 2008, w którym wnioskodawczyni zadeklarowała pięć działek rolnych znajdujących się w województwie p., powiecie r.-s., gminie l., w obrębach O. i S. Łączna powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 1 ha, do uzupełniającej płatności bezpośredniej - 0,25 ha, zaś do płatności uzupełniającej do roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych ("płatności zwierzęce") - 0,55 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał K. C. płatności na rok 2008, w tym do 0,40 ha powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Decyzja, wobec nie wniesienia środka odwoławczego stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2008 r., a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 nr 44 poz. 265 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), ponieważ skarżącej przyznano płatności zwierzęce w sytuacji, gdy nie przyznano jej płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że spełniła warunki do przyznania płatności na 2007 i 2008 r., a w 2006 r. wniosek wypełniała w jej imieniu inna osoba, która popełniła błędy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezes Agencji podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że decyzja Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2008 r. o przyznaniu skarżącej płatności do gruntów rolnych została wydana z rażącym naruszeniem § 5 ust. 1 obowiązującego dla roku 2008 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. Wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją ww. przepisu "płatność zwierzęca" w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku, gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych. Z powyższego wynika, że płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych. W rozpatrywanej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. mocą decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznał K. C. płatności na rok 2008, w tym do 0,40 ha powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, podczas gdy w roku 2006 ten sam organ decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w tym płatności uzupełniającej. Zasadnie zatem, w ocenie organu II instancji, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., wskazując na naruszenie wspomnianego § 5 ust. 1 rozporządzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. posiadał wiedzę o odmowie przyznania skarżącej płatności uzupełniającej w roku 2006, a mimo to przyznał jej płatność zwierzęcą na rok 2008. Tym samym wydaną wówczas decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. organ rażąco naruszył prawo. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii odpowiedzialności za wskazanie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006 nieprawidłowej powierzchni gruntów rolnych deklarowanych do płatności, organ zauważył, iż stroną w postępowaniu wszczętym z wniosku o przyznanie płatności zarówno na rok 2006 jak i na rok 2008 jest skarżaca, która działając jako wnioskodawca złożyła podpis na wypełnionym formularzu wniosku, a to działanie należy uznać jako potwierdzenie, iż zawarta we wniosku deklaracja jest zgodna z wolą wnoszącej - czyli K. C. K. C. nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił stwierdzając, że stanowisko organu w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Wskazał, że organy ARiMR oceniając wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w tym "płatności zwierzęcych" są związane bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa tj.: § 5 ust. 1 rozporządzenia, a te jednoznacznie wskazują, że rolnik, aby otrzymać "płatność zwierzęcą" nie tylko musiał być posiadaczem w okresie referencyjnym wpisanych lub zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, ale również - na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. - musiała mu być przyznana płatność uzupełniająca do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych. W rozpatrywanej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. mocą decyzji z dnia [..] grudnia 2008 r. przyznał skarżącej płatności na rok 2008, w tym do 0,40 ha powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, podczas gdy w roku 2006 ten sam organ decyzją z dnia 19 grudnia 2006 r. odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w tym płatności uzupełniającej. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie przyjęły, że przedmiotowa decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznająca "płatności zwierzęce" - wbrew dyspozycji cytowanego § 5 rozporządzenia, jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. C. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się w oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] grudnia 2008 roku w całości, a jedynie w części dotkniętej wadą. W związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2008 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, w stosunku do zasady, jaką jest trwałość decyzji ostatecznych. Dlatego też w sytuacji, gdy wadą dotknięta jest jedynie część decyzji, a decyzja w części wolnej od wad mogłaby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotkniętej wadą. Pogląd ten znajduje powszechną akceptację zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1989 r., sygn. akt SA/Ke 646/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87). Podkreśliła, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części, w jakiej nie naruszała ona prawa, po to, by następnie organ administracji wydał ponowną decyzję administracyjną w tym samym przedmiocie, stanowi oczywiste naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki, skodyfikowanego w art. 35 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji bowiem strona, której prawa są zagwarantowane ustawą, zostaje pozbawiona możliwości ich realizacji z — niejako, podwójnej — winy organów administracji. Po pierwsze, organ administracji błędnie wydaje decyzję, w której rozstrzyga o niektórych prawach strony zgodnie z przepisami, a o niektórych niezgodnie. Po drugie zaś, inny organ administracji, stwierdzając nieważność tej pierwszej decyzji w całości, eliminuje z obrotu prawnego również rozstrzygnięcie, którego strona słusznie mogła się domagać. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącej jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, jest całkowicie niezależne od rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania "płatności zwierzęcej" i może funkcjonować samodzielnie. Podczas gdy "płatność zwierzęca" okazała się być przyznana niezgodnie z prawem, stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego winno było ograniczyć się tylko do tej części. Bezsporne jest bowiem, że przyznając pozostałe płatności obszarowe Kierownik Biura Powiatowego nie naruszył prawa. Tymczasem w sprawie pominięto całkowicie ocenę, czy decyzja Kierownika Biura Powiatowego w zakresie przyznania pozostałych płatności, mogła samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, a co za tym idzie, czy zasadnym było stwierdzenie jej nieważności w całości, a Sąd I instancji nie uwzględnił tego aspektu w swoich rozważaniach, ograniczając się jedynie do zweryfikowania argumentów organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując na niewłaściwe skonstruowanie skargi kasacyjnej. Odnosząc się do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ropczycach wskazał, że co do zasady stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest dopuszczalne, lecz rozstrzygnięcie tego rodzaju nie mogło mieć jednak zastosowania w sprawie. Orzeczenie organu co do przyznania producentowi rolnemu płatności bezpośrednich dotyczy wszystkich zadeklarowanych we wniosku powierzchni gruntów łącznie. W decyzji tej właściwy organ rozstrzyga nie tylko o przyznaniu producentowi rolnemu określonej kwoty, stanowiącej iloczyn ilości hektarów i stawki płatności za hektar, ale orzeka również o ewentualnym zastosowaniu sankcji polegających na zmniejszeniu płatności i wykluczenia od płatności w przypadku zawyżenia powierzchni gruntów rolnych we wniosku. W przypadku stwierdzenia, że powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę jest większa od powierzchni gruntów, które należało zakwalifikować do objęcia płatnościami, zmniejszenie płatności jest obligatoryjne. Zakres postępowania nadzorczego uniemożliwia przeprowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności, a tym samym należało wyeliminować z obrotu prawnego całą decyzję, a nie tylko jej część, dotyczącą płatności zwierzęcych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie wystąpiła. W tej sytuacji, rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ jej zdaniem niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] grudnia 2008 r. w całości, a jedynie w części dotkniętej wadą. W dalszej część uzasadnienia skargi kasacyjnej wyraziła pogląd, że rozstrzygnięcie o przyznaniu jej jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych jest całkowicie niezależne od rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania "płatności zwierzęcej" i może funkcjonować samodzielnie. Z tego też względu niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 grudnia 2008 r. w całości. Wskazała, że nawet w sytuacji, gdy "płatność zwierzęca" okazała się być przyznana niezgodnie z prawem, to stwierdzenie nieważności decyzji winno było być ograniczone właśnie do tej części, ponieważ nie ulega wątpliwości, że pozostałe płatności obszarowe przyznane zostały bez naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną jest błędne. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich), rolnikowi przysługują płatności jednolite i uzupełniające, z tym że płatności uzupełniające przysługują tylko temu rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania mu płatności jednolitej (art. 7 ust. 2 ustawy). W ramach płatności uzupełniających dofinansowanie przysługuje do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęce) oraz innych roślin, pod warunkiem, że są położone na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. "Płatność zwierzęca" przysługuje wiec rolnikowi, który spełnia warunki przyznania mu jednolitej płatności obszarowej oraz warunki dodatkowe, określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r., tj. winien wykazać posiadanie zwierząt w okresie referencyjnym oraz uzyskanie płatności uzupełniających w roku 2006 r. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności obszarowe na dany rok przyznawane są w drodze jednej decyzji administracyjnej. Warunki przyznawania poszczególnych płatności są odmienne, dlatego też podana w decyzji ogólna kwota płatności zostaje następnie rozdzielona na poszczególne rodzaje płatności, niemniej decyzja taka przyznaje jedną płatność obszarową w określonej kwocie na dany rok. Decyzja ta rozstrzyga więc jedną sprawę administracyjną dotyczącą przyznania rolnikowi płatności bezpośrednich należnych w danym roku, a niezbędną przesłanką uzyskania uzupełniającej "płatności zwierzęcej" jest spełnienie warunku przyznania płatności jednolitej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2011 r., sygn. akt II GSK 896/10, dostępne w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podkreślić, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że decyzja o przyznaniu rolnikowi płatności bezpośrednich na dany rok dotyczy wszystkich zadeklarowanych we wniosku powierzchni gruntów łącznie. W decyzji tej organ rozstrzyga nie tylko o przyznaniu określonej kwoty, stanowiącej iloczyn ilości hektarów i stawki płatności za hektar, ale orzeka też o ewentualnym zastosowaniu sankcji, polegających na zmniejszeniu płatności i wykluczeniu z płatności w przypadku zawyżenia powierzchni gruntów rolnych we wniosku (art. 19 ust. 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznawała skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nar rok 2008 w kwocie całkowitej: 555,77 zł. Następnie w trzech punktach wyszczególniała, na jakie płatności przypadały poszczególne kwoty, których suma stanowiła całość przyznanej płatności na rok 2008 r. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej "płatności zwierzęcych", tak jak tego oczekiwała skarżąca, pozostawiłoby w niezmienionej treści wysokość całej przyznanej płatności, która jest określona na wstępie, poza punktami wyjaśniającymi wysokość poszczególnych płatności. Spowodowałoby to wadliwość i niespójność całej decyzji. Należy zgodzić się z poglądem skarżącej, że brak w kodeksie postępowania administracyjnego wyraźnego przepisu dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Należy jednak podkreślić, że takie stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest jednak tylko w takiej sytuacji, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, a więc wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej (por. między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 689/99, z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 151/99). Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Jak to wyżej wyjaśniono, poszczególne elementy decyzji, czyli poszczególne płatności przyznawane są na podstawie spełnionych przesłanek do przyznania jednolitej płatności obszarowej, i kwoty te po zsumowaniu stanowią całość kwoty płatności obszarowych przyznanych na dany rok. Skoro zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie przyznania "płatności zwierzęcych" (a skarżąca nie negowała tych przesłanek), właściwe było stwierdzenie nieważności całej decyzji, ponieważ ograniczenie się do stwierdzenia jej w części spowodowałoby niespójność w zakresie przyznania całkowitej kwoty płatności na dany rok. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.