I SA/Wa 285/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy P., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m², położoną we wsi K., gmina P. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 1991r. – wydaną na podstawie art. 12 ust.3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) - Burmistrz Miasta i Gminy P. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność C. F., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w Zd. [...], położonej we wsi K., gmina P., w wyniku którego wydzielono m.in. działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m² z przeznaczeniem pod projektowane ulice. Powyższy podział jest zgodny z planem szczegółowym os. K. oraz planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 1986 r. Podziału tego dokonano na wniosek właściciela nieruchomości. Wnioskiem z dnia 21 października 2008 r. C. F. wystąpił do Starosty P. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę gruntu nr [...] wydzieloną z przeznaczeniem pod projektowane ulice. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta Powiatu P. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m², położoną we wsi K., gmina P. Do wypłaty tego odszkodowania - na rzecz C. F. -zobowiązał G. P. Organ I instancji uzasadnił wydane rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odpowiednikiem ww. przepisu jest obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), który stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie niewątpliwy jest fakt, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², położona we wsi K., gmina P., przeszła na własność Gminy P. w dniu, w którym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] stycznia.1991r. stała się ostateczna. Okoliczność ta znajduje również potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy odpisie z księgi wieczystej KW Nr [...]. Nastąpiła zatem utrata prawa własności przez poprzedniego właściciela działki gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną – zatem zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania. Jednakże nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, a nawet Burmistrz Miasta i Gminy P. negował obowiązek wypłaty odszkodowania uznając, że z uwagi na wystąpienie z wnioskiem po upływie 10 lat od daty uzyskania prawomocności przez decyzję podziałową, roszczenie o odszkodowanie na podstawie art. 117 i 118 k.c. uległo przedawnieniu – co powoduje, że nie ma też podstaw do podejmowania rokowań w tej sprawie. W związku z tym Starosta Powiatu P. zastosował art. 129 ust. 5 ww. ustawy - w którym starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej został zobowiązany do wydawania decyzji o odszkodowaniu miedzy innymi w przypadku, gdy w przeszłości nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie – uznając, że przepis ten należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania, o ile obowiązujące obecnie przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Wysokość odszkodowania ustalił na podstawie operatu szacunkowego – po przeprowadzeniu rozprawy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołanie w imieniu Gminy P. wniósł Burmistrz Miasta i Gminy P. – podnosząc zarzut przedawnienia roszczenia o odszkodowanie z uwagi na upływ ponad dziesięciu lat od dnia wydania decyzji podziałowej (1991 r.) do dnia wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania (2008 r.) Wojewoda [...] - rozpatrując odwołanie - stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione, gdyż dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. W związku z tym decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę gminną. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza Miasta i Gminy P. wyrażonym w odwołaniu, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest roszczeniem cywilnoprawnym, jednakże z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa tak stanowi, a skoro zarówno przepisy powoływanej ustawy z 1985 r., jak i ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, również brak wyraźnej regulacji w przepisach administracyjnego prawa materialnego, co do przedawnienia roszczeń w omawianym zakresie nie uzasadnia stosowania przepisów kodeksu cywilnego (art. 118 i art. 120 § 1 k.c.) do zaistnienia tych skutków. Nie można domniemywać utraty prawa, posiłkując się uregulowaniami innych dziedzin prawa, zaś stosunek administracyjnoprawny wykazuje daleko posunięte odrębności od stosunków cywilnoprawnych (por. art. 1 k.c.). Wskazane przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie tego odszkodowania, uregulowanych w art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). W związku z powyższym roszczenie C. F. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod budowę ulicy na podstawie decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy P. nie mogło ulec przedawnieniu przed jego powstaniem tj. ustaleniem. Termin przedawnienia biegnie bowiem od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu. Natomiast żądanie administracyjnoprawne o ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji nie ulega przedawnieniu. W konsekwencji obowiązek ustalenia odszkodowania odrębną decyzją obciąża właściwy miejscowo organ administracji publicznej i to na tym organie ciąży powinność wszczęcia z urzędu oraz przeprowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego do ustalenia kwoty odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 25.06.1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97 (LEX nr 47350) oraz w wyrokach z dnia 06.02.2009 r., sygn. akt I OSK 335/08 i z dnia 17.06.2009 r., sygn. akt I OSK 874/08 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Ponadto Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 6 kwietnia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. Prawidłowo Starosta Powiatu P. uznał, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Biegła dokonując analizy danych zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawa z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), przyjmując podejście porównawcze - metodę porównywania parami biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na trenie miejscowości K. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe indywidualne objętych transakcjami sprzedaży w okresie wrzesień 2007 r. - kwiecień 2008 r. Celem stworzenia stronie postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym organ I instancji przeprowadził w dniu 21 maja 2009 r. rozprawę administracyjną, na której strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń do wykonanej wyceny. Mając zatem na uwadze, iż działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², stała się własnością Gminy P. na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] stycznia 1991 r., oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2008 r. czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, Wojewoda [...] uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, a zobowiązanie Gminy P. do zapłaty odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość jako nie budzące wątpliwości. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina P. W jej uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Gmina uznała, że skoro roszczenie o odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny - to do jego przedawnienia należy stosować przepisy kodeksu cywilnego, a nie przepisy materialne prawa administracyjnego, które w ogóle nie regulują kwestii przedawnienia. Powołała się też na podobne stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 707/07. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. stawił się C. F. i oświadczył, że w styczniu 2010 r. Gmina P. wypłaciła mu odszkodowanie przyznane zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., którą utrzymał on w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2009 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę gminną. Istotą problemu w przedmiotowej sprawie jest kwestia, czy roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ulega przedawnieniu. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w całości podzielił stanowisko i pogląd organu I i II instancji odnośnie tego, że ww. roszczenie nie ulega przedawnieniu. Stanowisko to jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności Sąd pragnie zwrócić uwagę na to, że nawet powołany przez skarżącą Gminę wyrok WSA w Białymstoku (dotyczący podobnej sprawy), został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 335/08. W uzasadnieniu Sąd odniósł się do kwestii przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdzając: "Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej błędnego (tj. niewłaściwego) zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 117 kc poprzez przyjęcie przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości (...). Przejęcie własności działek gruntu przez gminę wydzielonych w ramach podziału nieruchomości następowało zatem z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Przejęcie to następowało jednak za odszkodowaniem (...). Nie ulega wątpliwości, iż odszkodowanie miało charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności działek gruntu. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działek gruntu, dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odebrania własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości(...). Odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). Nie zmienia wskazanego wyżej charakteru uprawnienia odszkodowawczego obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (...). Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 kc. Jakkolwiek bowiem art. 117 kc określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości, że omawiane uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym (...). O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 § 1 kc, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę – na przykład w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 13, poz. 872, ze zm.)(...). Przy tak ukształtowanej formule przysługiwania odszkodowania za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, przedawnienie dochodzenia tego odszkodowania nie może być efektem zabiegów interpretacyjnych w zakresie stosowania instytucji prawa cywilnego określonej w art. 117 kc, jeżeli skutkiem przedawnienia jest w istocie pozbawienie możliwości uzyskania tego odszkodowania po upływie określonego prawnie terminu (...). Ani z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu. Brak jest również jakiejkolwiek normy prawnej w ustawie o gospodarce nieruchomościami z której miałoby wynikać stosowanie instytucji przedawnienia określonej w art. 117 kc. Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował w rozpatrywanej sprawie art. 117 kc, skoro przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania wobec uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – uznając skargę za nieuzasadnioną. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ulega przedawnieniu. Również operat został sporządzony zgodnie z prawem. Podsumowując, należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.