II SA/Sz 317/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2010r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A., na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], nakładającego na Spółkę A. - karę w wysokości [...] złotych, z tytułu nielegalnego użytkowania parkingu dla samochodów osobowych, zlokalizowanego przy ul. [...] dz. nr [...] i [...] z obr. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego, po stwierdzeniu, że przedmiotowy parking jest użytkowany z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, wydał wskazane powyżej postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na postanowienie organu I instancji zażalenie złożył, działając przez pełnomocnika, inwestor – Spółka A., wnosząc o jego uchylenie w całości ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniu zarzucono: 1. obrazę prawa materialnego tj. art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie kary na Spółkę A. jako inwertora, podczas gdy skarżąca spółka pełniła jedynie rolę inwestora zastępczego, zaś faktycznie inwestorem był Spółka B.; 2. obrazę prawa materialnego art. 57 ust. 7 ww. ustawy poprzez stwierdzenia, że miało miejsce przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, podczas gdy do ewentualnego użytkowania części placu doszło nie przez skarżącego a przez bliżej nieustalone osoby, nadto pomimo dopełnienia przez skarżącego wszelkiej staranności celem zapobieżenia takiemu użytkowaniu, a to przez zlecenie generalnemu wykonawcy właściwego oznaczenia i zabezpieczenia terenu budowy, umieszczenia na terenie budowy informacji o zakazie parkowania, nadto przez informowanie zarządcy nieruchomości o potrzebie egzekwowania zakazu użytkowania placu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, zatem odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosić może jedynie Spółdzielnia A.; 3. obrazę przepisów o postępowaniu a to art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a. poprzez brak ustalenia czy teren budowy był właściwie oznaczony i zabezpieczony przed użytkowaniem w szczególności poprzez ustawienie tablic informacyjnych i znaków zakazujących wjazdu i parkowania na terenie budowy; 4. obrazę przepisów o postępowaniu a to art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. i art. 126 K.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszystkich faktów i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności kwestii dlaczego za użytkowanie obiektu przed uzyskaniem pozwolenia odpowiedzialność ponosi skarżący w kontekście dopełnienie przez Niego wszelkiej staranności w celu zabezpieczenia budowy; 5. obrazę prawa materialnego poprzez błędne zakwalifikowanie budowanego obiektu do kategorii XXII (jako parking), podczas gdy powinien być on zakwalifikowany do kategorii VIII (jako inna budowla). Organ II instancji po rozpatrzeniu zażalenia, uznał je za bezzasadne, wskazując, iż Spółka A. uzyskał w dniu [...] r. decyzję Prezydenta Miasta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę parkingu na [...] miejsc postojowych (kategoria obiektu XXII) dla potrzeb budynków mieszkalnych w [...] przy ul. [...], dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W dniu [...] r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu. W związku z powyższym organ powiatowy przeprowadził w dniu [...]r. kontrolę obowiązkową zakończonej budowy, w obecności upoważnionego przedstawiciela inwestora Spółkę A., podczas, której stwierdzono użytkowanie ww. obiektu budowlanego, co odnotowano w protokóle z kontroli wraz z oświadczeniem inwestora, iż: "Spółka nie użytkowała obiektu. Parking jest na terenie pasa drogowego ZDiTM i inwestor nie miał możliwości uniemożliwić wjazdu sporadycznych pojazdów w trakcie kontroli na obiekt. " Dodatkowo na okoliczność stwierdzenia użytkowania ww. parkingu organ powiatowy sporządził w dniu [...] r. protokół z oględzin ww. obiektu, w którym stwierdził, że na nowym parkingu zlokalizowanym przy ul. [...] zaparkowanych jest [...] samochodów. Na dowód powyższego sporządzono dokumentację zdjęciową. Protokół z oględzin podpisał bez uwag reprezentujący inwestora Z. Z. Po ustaleniu powyższego decyzją z dnia [...] r., znak: [...], organ I instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. parkingu na [...] miejsc postojowych oraz w dniu [...] r. na podstawie art. 57 ust 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydał zaskarżone postanowienie nakładające na inwestora Spółkę A. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego parkingu na [...] miejsc postojowych. Organ odwoławczy, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadne i zgodne z prawem, mimo uchybień proceduralnych organu I instancji, tj. braku formalnego pisemnego zawiadomienia o wszczęciu w tej sprawie odrębnego postępowania oraz braku zawiadomienia strony przed wydaniem postanowienia o możliwościach wynikających z przepisów art. 10 K.p.a. Inwestor uczestniczył w kontroli obowiązkowej obiektu, podczas której stwierdzono fakt użytkowania obiektu z naruszeniem obowiązujących przepisów a zebrany materiał dowodowy świadczy o użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w sposób trwały i dynamiczny. Zatem ewentualne uchybienia proceduralne nie zmienią faktu, że inwestor przystąpił do użytkowania z naruszeniem obowiązujących przepisów w tym zakresie. Także w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane podmiotem zobligowanym do przestrzegania przepisów dotyczących prowadzenia i zakończenia inwestycji jest inwestor. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, inwestorem jest Spółka A. Zatem argumenty skarżącego dotyczące błędnego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne użytkowanie ww. parkingu nie mogą zostać uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Zaskarżając ww. postanowienie w całości wniosła o jego uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Przeciwko zaskarżonemu postanowieniu podniosła takie same zarzuty jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a dodatkowo podniosła: - obrazę przepisów o postępowaniu a to art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. Z art. 124 § 2 K.p.a. i art. 126 K.p.a. w zw. Z art. 7 K.p.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów stawianych w zażaleniu zaskarżonemu postanowieniu organu I instancji i ograniczenie się jedynie od rozpoznania zarzutu pierwszego, uniemożliwieniem skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, - obrazę przepisów o postępowaniu a to art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania w I instancji (co organ II instancji uznał za pomijalne uchybienie). W uzasadnieniu skargi podkreślono lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym odniesiono się tylko do pierwszego z podniesionych zarzutów i to w sposób mało przekonywujący. Natomiast pozostałe zarzuty nie zostały w ogóle rozpoznane a jedynie skwitowane, że mogą być rozpoznane w postępowaniu cywilnym. Skarżąca Spółka ponownie podniosła, że w przedmiotowym procesie inwestycyjnym nie pełniła w istocie roli inwestora, była bowiem inwestorem zastępczym, nie może być zatem podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kar wymierzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Dalej skarżąca podniosła, że to nie ona dopuściła się użytkowania części placu, lecz bliżej nie ustalone osoby, przy czym skarżąca Spółka nie miała żadnej realnej możliwości zapobieżenia takiemu stanowi. Faktycznym zarządcą terenu była bowiem Spółdzielnia A., która miała możliwość i obowiązek pełnego zabezpieczenia placu przed wjazdem nieuprawnionych osób. Obowiązku tego Spółdzielnia nie dopełniła, pomimo starań o to ze strony skarżącej Spółki, zatem to Spółdzielnia winna ponieść odpowiedzialność z tytułu ewentualnych naruszeń Prawa budowlanego. Skarżąca Spółka wskazała także, że jako inwestor zastępczy dopełniła wszelkiej staranności w zakresie zabezpieczenia obiektu przed przedwczesnym użytkowaniem. Teren budowy był – według zapewnień generalnego wykonawcy – prawidłowo oznaczony przy pomocy tablic, znaków i taśmy, znajdowały się również informacje o zakazie wjazdu i parkowania pojazdów z uwagi na prowadzoną budowę. Niestety oznaczenia te były systematycznie dewastowane przez nieznane osoby. Nadto skarżąca Spółka zwracała się do zarządcy terenu o egzekwowanie zakazu wjazdu i parkowania pojazdów przy pomocy dostępnych środków, np. agencji ochrony osób i mienia. Zdaniem skarżącej, nie miała ona możliwości samodzielnego ogrodzenia i dozorowania terenu budowy, nie była bowiem do tego uprawniona. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za zasadne. W szczególności za nietrafny uznać należy zarzut, że skarżąca Spółka nie była inwestorem parkingu, za użytkowanie którego wymierzona została przedmiotowa kara. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, jak pozwolenie na budowę, wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, świadczą o tym, że to właśnie skarżąca Spółka była inwestorem w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Prawu budowlanemu nie jest znane pojęcie "inwestora zastępczego". Zdaniem Sądu słusznie zatem organy przyjęły, że skarżąca Spółka była inwestorem i na niej spoczywał obowiązek zorganizowania procesu budowlanego od jego początku, aż do jego zakończenia. Tym samym skarżąca ponosi odpowiedzialność administracyjną za nienależyte wypełnienie ciążących na niej obowiązków. Chybiony jest również zarzut błędnego zakwalifikowania wybudowanego obiektu do kategorii XXII - jako parking. Zdaniem Sądu określenie "miejsca postojowe", oznacza parking, tyle że określony inną nazwą, dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że rzeczony obiekt winien być zakwalifikowany jako inna budowla. Kwalifikacja taka byłaby możliwa, gdyby parking nie był wymieniony w żadnej z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego kontrola zaskarżonego postanowienia według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do wniosku, że wydane zostało z naruszeniem ogólnych warunków przepisów procedury administracyjnej, która wymaga prowadzenia postępowania z zachowaniem praworządności i dokonywania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 81 i art. 8 K.p.a.), wobec czego skarga została uwzględniona. Zgodnie z brzmieniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez: 1. wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia, 2. odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku, 3. wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania takiej decyzji. Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do stwierdzenia, o którym mowa ww. przepisie, może dojść w trakcie czynności kontrolnych wykonywanych przez organ nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ust. 1 i 2 ustawy. Jednakże, zdaniem Sądu, nie zwalnia to organy nadzoru budowlanego od przestrzegania wskazanych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ I instancji niewątpliwie naruszył wskazane zasady, bowiem nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a tym samym nie zapewnił czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W rezultacie skarżąca Spółka nie miała możliwości złożyć wyjaśnień przed organem I instancji i zgłosić ewentualnych wniosków dowodowych. Wyjaśnienia oraz wnioski o przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność kto faktycznie przystąpił do użytkowania wybudowanego parkingu oraz czy skarżąca Spółka zabezpieczyła parking tak aby uniemożliwić do niego dostęp osobą postronnym, które to zabezpieczenia miało być zdewastowane, znalazły się dopiero w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Ustalenie tych okoliczności było, zdaniem Sądu, bardzo istotne w sprawie. Gdyby bowiem okazało się, że skarżąca Spółka prawidłowo zabezpieczyła teren budowy przed dostępem osób trzecich a zabezpieczenia te zostały zdewastowane, to nie powinna ponosić odpowiedzialności za taki stan rzeczy. Organ II instancji, rozpatrując wniesione zażalenie i utrzymując w mocy postanowieni organu I instancji, nie tylko nie dostrzegł błędów popełnionych przez organ I instancji, lecz sam powielił te same błędy. Z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że organ ten w ogóle nie wziął pod uwagę złożonych przez skarżącą Spółkę wyjaśnień, nie podjął też żadnej inicjatywy dowodowej w celu wyjaśnienia wskazanych w zażaleniu okoliczności mających świadczyć o zabezpieczeniu terenu budowy przed osobami postronnymi. W takiej sytuacji uznać należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 81 i art. 8 K.p.a. kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt. II i III wyroku znajduje oparcie w art. 152 i 200 wymienionej ustawy.