I OSK 1824/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 408/10 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 408/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [... marca 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta B. – działając na podstawie art. 41 ust. 1, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ) - odmówił J. A. udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia uzdrowiskowego w sanatorium w D. Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez J. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który jest świadczeniem fakultatywnym. Warunkiem jego przyznania jest jednak wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, czyli sytuacji życiowej osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że jest to zdarzenie, które ze względu na drastyczne lub dotkliwe skutki nie należy ani do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Wg organu, muszą to być przypadki o wybitnych cechach, występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające kumulacji wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń a taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził. Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi J. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwaną dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że nie była ona uzasadniona. Sąd Wojewódzki, wskazując na cele polityki społecznej przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przytaczając treść regulacji prawnej dotyczącej zasiłku celowego, stwierdził, że świadczenie to nie przysługiwało skarżącemu bo, prowadząc samodzielne gospodarstwo domowe, uzyskiwał on miesięczny dochód (emerytura) w kwocie [...] zł. W tych warunkach, zdaniem Sądu, słusznie organy rozważały możliwość udzielenia J. A. pomocy w formie zasiłku, na podstawie art. 41 w/w ustawy. Świadczenie to jednak mogłoby być przyznane w szczególnie uzasadnionym przypadku, który w analizowanej sprawie nie zachodził. Przypadek taki – jak podkreślił Sąd - nie może należeć do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. Musi to być wyjątkowa sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ma charakter nadzwyczajny i losowy. W tym kontekście zatem oceniając wniosek skarżącego organ, wg Sądu, zasadnie wskazał, że taki, szczególnie uzasadniony, wyjątkowy przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zasadnie także wykazano w postępowaniu administracyjnym, że okolicznościami uzasadniającymi odmowę przyznania zasiłku celowego specjalnego są także ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej oraz zakres dotychczas udzielonej skarżącemu pomocy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. A. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.): 1. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji wydanych z naruszeniem art. 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. a więc z naruszeniem zasady indywidualności decyzji administracyjnych, polegającym na uzasadnieniu rozstrzygnięć zawartych w decyzjach organów I i II instancji okolicznościami, które dotyczyły innej sprawy skarżącego, 2. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez zaniechanie uchylenia decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem art. 73 § 1 w związku z art. 10 k.p.a., gdzie skarżącemu udostępniono do wglądu jedynie akta organu II instancji, a nie zapewniono wglądu do akt organu I instancji i nie wyjaśniono wątpliwości co do wniosku skarżącego o udostępnienie mu akt postępowania, 3. poprzez niezastosowanie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich podniesionych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego zarzutów, a mianowicie do zarzutu naruszenia zaskarżonym decyzjom art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy wraz z zasądzeniem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, a której koszty nie zostały pokryte. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że zgodnie z zasadą indywidualności decyzji administracyjnych ( art. 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.), która sprowadza się do tego, iż organy administracji rozpatrują i rozstrzygają sprawę, co do której mają ustawowe kompetencje do władczego jej rozstrzygnięcia jednostronną decyzją i która, z uwagi na jej przedmiot lub podmiot, ma cechy indywidualne, niepowtarzalne, wyjątkowe, charakteryzujące jeden niepowtarzalny stan faktyczny, niedopuszczalnym było uzasadnianie, zajętego stanowiska w tej sprawie, okolicznościami, które wprawdzie dotyczą tej samej strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), lecz innego stanu faktycznego i prawnego, który stanowił przedmiot rozstrzygnięcia w innej sprawie. W niniejszej sprawie, jak wywodził skarżący kasacyjnie, organy obu instancji rozstrzygały sprawę dotyczącą zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia w sanatorium, zaś uzasadniały ją okolicznościami, które brały pod uwagę w sprawie dotyczącej zasiłku celowego na dożywanie. Wprawdzie w obu przypadkach decyzje organów miały charakter uznaniowy, tym nie mniej, nie sposób jest traktować - jako prawidłowe - uzasadniania rozstrzygnięcia w jednej sprawie, okolicznościami innej, zwłaszcza, że sprawa dotycząca zasiłku na dożywianie regulowana była innymi przepisami prawa i różny w nich był także próg dochodowy, uzależniający przyznanie świadczeń. Ponadto zwracano uwagę na naruszenie przez organy w niniejszej sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a., a polegające na zaniechaniu przez organ administracji umożliwienia stronie wglądu w całość akt danego postępowania na danym etapie. W toku postępowania administracyjnego – jak twierdził skarżący - organ II instancji udostępnił mu wprawdzie akta, lecz jedynie akta tego organu. Nie umożliwił zaś wglądu do akt organu I instancji. Wprawdzie skarżący, składając wniosek w tej materii, swego żądania nie sprecyzował, lecz w przypadku powzięcia wątpliwości, organ winien był wezwać go do sprecyzowania żądania. Poza tym wskazywano, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę co skutkuje przyjęciem, iż zarzuty te nie zostały rozpoznane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 P.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, iż wszystkie podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Dwa z spośród nich dotyczą błędnego, zdaniem J. A., niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że ponieważ skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa materialnego - w tym w szczególności art. 39 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej – oraz ich subsumcji na gruncie ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego, to biorąc pod uwagę, że Sąd I instancji w całości podzielił w tej kwestii, argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., należało uznać, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionował, że na gruncie ustalonego stanu faktycznego, nie kwalifikował się on do otrzymania zasiłku celowego specjalnego. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej trzeba zauważyć, że nie były one zasadne. Zarzut, iż Sąd I instancji nie stwierdził, iż organy uzasadniając wydane w tej sprawie decyzje posłużyły się także argumentacją zawartą w uzasadnieniach decyzji dotyczącej przyznania stronie zasiłku celowego na dożywianie nie był skuteczny w kontekście art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionuje, że sprawa dotycząca wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów leczenia w sanatorium ma charakter indywidualny oraz, że w taki sposób powinna być rozpoznawana. Brak także podstaw by zaprzeczyć twierdzeniu, że organ w każdej zbliżonej pod względem przedmiotu sprawie, chociażby dotyczyła tego samego podmiotu, zobligowany jest dokonać indywidualnej oceny wszystkich jej okoliczności. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł jednakże, że w niniejszym przypadku tak właśnie uczyniono. Sąd I instancji prawidłowo zaś przyjął, iż ocena organów w pierwszym rzędzie opierała się na ustaleniu, czy skarżący kasacyjnie spełniał określone w art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej kryteria. Odmowa przyznania J. A. zasiłku celowego na mocy pierwszego z wymieniony przepisów była natomiast wynikiem niespełnienia przez niego opisanego w art. 8 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej". Z kolei odmowa przyznania zasiłku specjalnego, na podstawia art. 41 w/w ustawy wynikała przede wszystkim z braku po stronie wnioskodawcy wystąpienia jakiegoś szczególnie uzasadnionego, wyjątkowego przypadku, uzasadniającego przyznanie mu takiego zasiłku. Okoliczność zaś, iż skarżący kasacyjnie stał się beneficjentem pomocy społecznej uzyskiwanej w formie zasiłku celowego na dożywianie nie miało charakteru decydującego, lecz wyłącznie pomocniczy przy dokonywanej przez organy ocenie konieczności udzielenia skarżącemu kasacyjnie wnioskowanej przez niego formy pomocy. Trzeba również zauważyć, iż – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – brak jest przeciwskazań, aby jedną z przesłanek wydania przez organy rozstrzygnięcia o przyznaniu zasiłku celowego na dany cel, było uwzględnienie okoliczności, że skarżący kasacyjnie otrzymywał pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego na inny cel (w tym wypadku na dożywianie). Uznanie tego rodzaju stanowiska powodowałoby, że żaden organ nie mógłby opierać swojego rozstrzygnięcia na kształtujących prawa i obowiązki strony decyzjach wydanych w innych postępowaniach, zwłaszcza jeżeli rozstrzygnięcie organu ma charakter uznaniowy. Powyższe ma zaś istotne znaczenie w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Cele, jakie instytucja pomocy społecznej realizuje, zostały także określone w art. 3 powołanego aktu. Należy do nich wsparcie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadanie tej instytucji sprowadza się więc do zapobiegania sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust 2 ustawy o pomocy społecznej). Trzeba przy tym zaznaczyć, iż powołane do świadczenia pomocy społecznej organy zobowiązane są pomóc jak największej liczbie osób i rodzin należących do grupy spełniającej kryteria ustalone w w/w ustawie. Pomoc ta przybiera przy tym różnoraką, opisaną w powołanym akcie formę. Nie mniej jej wielkość oraz liczba osób nią objętych jest ściśle uzależniona od możliwości finansowych organu dokonującego jej reglamentacji. Tym samym organ, zmierzając do zaspokojenia potrzeb osób wymagających pomocy, może, przy braku dostatecznych środków, dokonywać selekcji podmiotów, przyznając pierwszeństwo przy jej udzielaniu tym, którzy takiej pomocy wymagają w pierwszej kolejności. Organ wówczas może – o ile dysponuje swobodą w tym zakresie - przyznawać taką pomoc w zwiększonym natężeniu poszczególnym rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, które ze względu na swoje położenie, potrzebują jej w większym niż inni wymiarze. Wyrazem tego jest m. in. nakaz zawarty w ustępach 3 i 4 art. 4 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którymi rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak zostało wyżej podkreślone, pomoc społeczna powinna być udzielana wszystkim osobom spełniającym kryteria przewidziane w ustawie o pomocy społecznej. Jednakże z reguły jest ona ograniczona możliwościami finansowymi podmiotu ją udzielającego. Z tego względu w sytuacji, gdy liczba beneficjentów legitymowanych do jej uzyskania (np. z uwagi na spełnianie kryterium dochodowego - art. 39 ustawy o pomocy społecznej - , czy też kryterium określonego w art. 41 w/w ustawy), oraz ich potrzeby przekraczają możliwości finansowe organu, jest on zobligowany ustalić inne, dodatkowe podstawy oceny składanych wniosków umożliwiające przyznanie takiej pomocy w pierwszej kolejności osobom najbardziej potrzebującym. Organ zobowiązany jest przy tym dokonywać takiego podziału środków, aby jak najpełniej realizować cele wymienionej instytucji polityki społecznej państwa opisane ustawie o pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, takim kryterium może być okoliczność, iż część z tych osób otrzymuje pomoc finansową (materialną) z innego źródła, bądź, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, w innej formie. Takim właśnie dodatkowym kryterium w przedmiotowej sprawie – choć nie mającym decydującego znaczenia - posłużyły się organy administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaś zasadnie zaaprobował w tym przedmiocie ich stanowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie opierając zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. prawidłowo także uznał, iż organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wydały decyzji z naruszeniem art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosząc powyższy zarzut w kontekście niemożności wglądu do akt organu I instancji w toku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz niewyjaśnienia wątpliwości dotyczących interpretacji treści złożonego w tym przedmiocie wniosku pominął fakt, że pierwotna decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2009 r. (nr [...]), mocą której odmówiono J. A. świadczenia została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (decyzja z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]) właśnie m. in. z powodu naruszenia przez Prezydenta B. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ nie zawiadomił wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o możliwości skorzystania z prawa wynikającego w powołanego przepisu. Trzeba zatem przyjąć, iż uchybienie przepisów postępowania administracyjnego w tym zakresie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy i konwalidowane już na etapie postępowania administracyjnego. Następnie zaś wspomniane akta udostępniono skarżącemu w toku postępowania przed organem I instancji (vide: pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. k. 19 akt administracyjnych). Skarżący kasacyjnie nie wnioskował zaś o udostępnienie akt podczas ponownego rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które to postępowanie zakończyło się wydaniem zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Tym samym brak było podstaw aby Sąd I instancji mógł zakwestionować na tej podstawie zaskarżoną decyzje. W świetle zaprezentowanej argumentacji, bez znaczenia pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na zaniechaniu odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Pominięcie zaś w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.