IV SA/Wa 650/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta P. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 50, 51, 52 i 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. -dalej zwana ustawą o zagospodarowaniu), na skutek wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2008 r., wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzję, którą odmówił ustalenia lokalizacji celu publicznego, dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci "[...]" Nr [...], na terenie części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w P. przy ul. [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2007 r. (a więc przed datą złożenia przez wnioskodawcę wniosku o wydanie decyzji) weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), które zmieniło zapisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). W miejsce stosowanego dotychczas jednego kryterium kwalifikowania instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne o częstotliwościach radiowych -równoważnej mocy promieniowanej izotopowo, wprowadzono dodatkowe kryterium, tj. odległość występowania miejsc dostępnych dla ludzi, liczoną od środka elektrycznego anteny, wzdłuż jej osi głównej wiązki promieniowania. Organ wskazał, iż mając wątpliwości w zakresie przedstawionych przez wnioskodawcę ww. parametrów, zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie materiału dowodowego o powyższe dane. Uzupełniony materiał dowodowy miał za cel m. in. ocenę prawidłowego przyjęcia parametrów inwestycji (parametrów 1 związanych z konkretnie lokalizowaną inwestycją, przy uwzględnieniu konkretnych rozwiązań technicznych) oraz dokonanie oceny, czy projektowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji określonych w § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Do chwili obecnej wnioskodawca nie przedstawił ww. informacji. Jedynie w piśmie z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, iż brak jest - w jego ocenie - podstaw do żądania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne przedstawienia "wyliczeń, czy też składników, z których wynika finalny stan - charakter oddziaływania inwestycji." Zdaniem wnioskodawcy ustawodawca nałożył jedynie obowiązek przedstawienia szacunkowego obszaru oddziaływania. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, iż teren objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P." teren lokalizacji projektowanej inwestycji położony jest w strefie zabudowy mieszkaniowej. Inwestycja telefonii komórkowej w obszarze intensywnej zabudowy miejskiej nie jest wskazana z uwagi na trudne do przewidzenia konsekwencje dla mieszkańców oraz potencjalne zagrożenia środowiska. Negatywnym następstwem projektowanej inwestycji będzie także zahamowanie rozwoju na tych terenach formy budownictwa jednorodzinnego, brak zainteresowania zakupem działek, co w konsekwencji spowoduje utratę wartości gruntów. Ponadto Burmistrz Miasta P. wskazał, iż każda zmiana zagospodarowania terenu powinna być dostosowana do określonych istniejącą zabudową cech zagospodarowania terenu sąsiedniego takich jak: forma użytkowania obiektów, gabaryty obiektów, forma zewnętrzna obiektów, oraz funkcja użytkowa, która musi stanowić ich uzupełnienie i koegzystować z istniejącą zabudową. Dlatego też lokalizacja wieży antenowej o wysokości 40 m, przy istniejącej zabudowie o wysokości od ok. 4,0 m do ok. 10,0 m będzie stanowiła dysonans zarówno pod względem urbanistycznym jak i architektonicznym, powodując tym samym naruszenie zasad ładu przestrzennego. Biorąc pod uwagę ww. uwarunkowania oraz uwzględniając zasadę ostrożności wynikającą z art. 174 pkt 2 zawartego w Tytule XIX "Środowisko naturalne" Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, inwestor powinien - w ocenie organu - przedłożyć wnioskowane informacje z zakresu projektowanej inwestycji z uwzględnieniem: jej lokalizacji, istniejącej lub planowanej formy i funkcji 2 zabudowy, zasięgu terenów dostępnych dla ludności, rozwiązań technologicznych, w tym ilości i rozmieszczenia anten nadawczo - odbiorczych, ich parametrów technicznych itp. Organ wskazał, iż bez możliwości jednoznacznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie, czy projektowana inwestycja zaliczona powinna być lub nie, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, niemożliwe jest rozstrzygnięcie zagadnienia głównego, którym jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie opisanej wyżej stacji bazowej telefonii cyfrowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca wskazując m. in., iż organ pierwszej instancji nie stwierdził i nie wykazał niezgodności objętego wnioskiem zamierzenia z przepisami odrębnymi. Wprawdzie został podany art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, zabraniający lokalizowania - na określonym we wniosku terenie inwestycji, które stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia, a w szczególności poważnych awarii, lecz zdaniem odwołującego, przepis ten nie dotyczy wnioskowanej stacji bazowej. Z treści złożonego wniosku oraz załączonych do niego dokumentów w żaden sposób nie wynika, aby stacja bazowa do stwarzających takie zagrożenie należała, a organ pierwszej instancji nie wykazał, aby przedmiotowa stacja bazowa do inwestycji stwarzających takie zagrożenie należała. W uzasadnieniu decyzji odmownej nie przedstawiono ani jednego dowodu na tę okoliczność. Zdaniem odwołującego motywacja odmowy ustalenia lokalizacji rzekomym negatywnym oddziaływaniem wnioskowanego zamierzenia na zabudowę oraz na tereny pozostające w sąsiedztwie, bez konkretyzacji tego oddziaływania, nie może stanowić podstawy takiego rozstrzygnięcia. Powołanie się przez organ na przepisy samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mających charakter ogólnych norm (art. 1, 2 i 3) nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto odwołujący podkreślił, iż przedmiotowa stancja telefonii bezprzewodowej jest inwestycją celu publicznego , której realizacja służyłaby ogółowi społeczeństwa. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało mocy decyzję Burmistrza Miasta P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przy przyjętej argumentacji organu pierwszej instancji dotyczącej kształtowania ładu przestrzennego gminy nie ma możliwości 3 uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, albowiem nie ma możliwości ingerencji w prowadzenie polityki przestrzennej gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik P. Sp. z o.o. radca prawny M. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 56 ustawy o zagospodarowaniu polegające na bezzasadnej odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego pomimo zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, do których przepis ten się odnosi; 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja narusza zasady w nim określone podczas gdy jest z nimi zgodna; 3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż planowana inwestycja narusza porządek w nim określony podczas gdy jest z nim zgodna; 4. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) polegające na bezzasadnym oparciu decyzji na ww. przepisie, jako uzasadniającym odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie; 5. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji obarczoną wadą nieważności, którą to decyzję organ drugiej instancji z uwagi na wymienione powyżej okoliczności obowiązany był uchylić; 4 6. rażące naruszenie przez oba organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 9 i 77 § 1 k.p.a. polegające na oparciu ww. decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa; 7. rażące naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, tj. art. 107 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia prawnego przedmiotowej decyzji i oparciu jej na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie przeprowadził bowiem merytorycznego postępowania w celu ustalenia istnienia przesłanek negatywnych przemawiających za odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy obowiązany był dokonać kontroli postępowania organu pierwszej instancji pod kątem prawidłowości i zasadności stosowania poszczególnych przepisów prawa, w związku z czym powinien przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd dokonując oceny jej legalności stwierdził, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez 5 każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone ( v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu drugiej instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Należy też wskazać, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć także wnioski strony (art. 78 k.p.a.). W wyroku z 29 września 1997 r. (sygn. akt I SAAA/r 700/79) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". Dopiero na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ administracyjny może dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Przypomnieć należy, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też 6 twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z powodu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim podnieść trzeba, iż z decyzji tej nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i zastosowania przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło wprawdzie stan faktyczny sprawy, natomiast swoje rozważania - jako organu odwoławczego obowiązanego do ponownej oceny sprawy w pełnym zakresie - sprowadził jedynie do akceptacji stanowiska Burmistrza Miasta P. Organ drugiej instancji stwierdził, iż po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, przy przyjętej argumentacji organu samorządowego dotyczącej kształtowania ładu przestrzennego gminy nie ma możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta P., albowiem nie ma możliwości ingerencji w prowadzenie polityki przestrzennej gminy. Zdaniem Kolegium wystarczającą podstawą do działania w ramach władztwa planistycznego gminy "z daleko idącą swobodą gminy ( w granicach prawa) do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego na własnym terenie" jest zespół przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 3 ust. 1 tej ustawy oraz ustawy z dnia 8 marca 7 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm), a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt. 1. Należy podkreślić, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 50, 51, 52 i 53 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póżn. zm). Natomiast Kolegium rozpoznając sprawę powołało się na przepisu powołanej ustawy, które regulują zasady kształtowania polityki przestrzennej gminy, które mają służyć w opracowywaniu aktu prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy zatem zarzuty skargi, iż Kolegium złamało zasadę dwuinstancyjności postępowania, określona w art. 15 kpa, bowiem rozstrzygnęło sprawę merytorycznie z pominięciem przepisów prawa materialnego wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.