II SA/Sz 245/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 23 lit. c, art. 5 ust. 2, 3, 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), § 2, § 15 ust. 2, § 17 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na D., A. i M. W. od [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji podał, że Z. W. złożyła w dniu [...] r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego począwszy od [...] r. Jednocześnie wnioskodawczyni wskazała, że [...] r. została zatrudniona na nowych warunkach, czyli na pół etatu. W związku z powyższym wniosła o uznanie jej zmniejszonego wynagrodzenia jako dochód utracony. Ponadto organ wskazał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08 orzeczono o niekonstytucyjności § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w zakresie w jakim wyłączał możliwość pomniejszenia dochodu rodziny w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych o dochód utracony o jakim mowa w art. 3 pkt 23 ustawy, w części nie znajdującej pokrycia w innym dochodzie uzyskanym w tym samym roku kalendarzowym i nie utraconym do dnia złożenia wniosku o zasiłek. Organ wyjaśnił, powołując się przy tym na dokumentację dostarczoną z zakładu pracy wnioskodawczyni, że kwota brutto jej wynagrodzenia uzyskanego w okresie od [...] do [...] r. t.j. na pełen etat wyniosła [...] zł, a zatem [...] zł średnio miesięcznie. Z kolei kwota uzyskana z pierwszego pełnego miesiąca zatrudnienia na pół etatu, czyli [...] r. stanowiła kwotę brutto [...] zł. Na podstawie analizy dokumentacji organ ustalił, że wnioskodawczyni uzyskała w [...] r. dochód z tytułu zatrudnienia w ramach pół etatu w wysokości [...] zł brutto, dodatek stażowy za pracę w wysokości [...] zł, a także premię w wysokości [...] zł. W ocenie organu pierwszej instancji z powyższego wynika, że dochód utracony z zakończonego zatrudnienia w ramach pełnego etatu znalazł pokrycie w dochodzie uzyskanym w tym samym roku kalendarzowym z wynagrodzenia w ramach pół etatu. Jednocześnie organ powołując się na przytoczony wyżej wyrok TK podał, że organ ustalający prawo do świadczeń rodzinnych zobowiązany jest pomniejszyć dochód rodziny o dochód utracony w części nie znajdującej pokrycia w innym dochodzie uzyskanym w tym samym roku kalendarzowym. Ponadto organ wskazał, że wypłacona Z. W. w [...] r. premia nie może zostać uznana za utratę dochodu, stosownie do art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując organ podał, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł [...] zł i przekroczył kwotę kryterium dochodowego uprawniającą do zasiłku rodzinnego, czyli 504 zł. Jednocześnie wskazał, że różnica między kwotą uprawniającą a kryterium dochodowym wynosi [...] zł i jest wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego, czyli 68 zł. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, kryterium dochodowym jest kwota 583 zł na osobę w rodzinie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Z. W. wniosła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto odwołująca podała, że niezrozumiałe w jej ocenie jest powołanie się organu pierwszej instancji na uchylony wyrokiem TK przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Dodatkowo Z. W. zakwestionowała sposób zakwalifikowania uzyskanej przez nią w [...] roku premii. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutu powoływania przez organ pierwszej instancji niekonstytucyjnego przepisu § 17 ust. 2 uznał go za niezasadny, przytaczając przy tym treść powyższego przepisu oraz tezę wyrok TK. Podnosząc przy tym, że organ pierwszej instancji słusznie zastosował się do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych pomijając treść § 17 ust. 2 i uwzględnił okoliczność utracenia przez Z. W. dochodu z tytułu wynagrodzenia w pełnym wymiarze czasu pracy oraz uzyskania dochodu z tytułu wynagrodzenia w wymiarze pół etatu. Przyjmując, że dochód utracony w wysokości [...] zł znalazł pełne pokrycie w dochodzie uzyskanym w tym samym roku i nie utraconym do dnia zgłoszenia wniosku w kwocie [...] zł. Odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu dotyczącego premii organ drugiej instancji wyjaśnił, że obliczając dochód organ pierwszej instancji wziął pod uwagę dochody uzyskane w roku kalendarzowym [...]. Ponadto w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił miesięczny dochód rodziny Z. W. na kwotę [...] zł wskazując, że powyższa kwota przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące dla rodziny Z. W. 583 zł. Reasumując organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt pominięcia przez organ pierwszej instancji kwestii wnoszonych, obok świadczenia rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego tj. dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka, z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...]. Kolegium wyjaśniło, że wobec nie przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego nie przysługuje jej też prawo do wnioskowanych dodatków do zasiłku rodzinnego. Skargę na powyższą decyzję w imieniu Z. W. złożył r.pr. F. S. wnosząc przy tym o uchylenie decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne poprzez nieprawidłowe ustalenie dochodu rodziny polegające na niewłaściwym obliczeniu i nieuwzględnieniu dochodu utraconego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy obliczając dochód w pierwszej kolejności powinny ustalić wysokość zarobku z [...] r., a następnie podzielić tę kwotę przez liczbę wszystkich miesięcy. W drugiej kolejności należałoby obliczyć wartość przeciętnego miesięcznego dochodu utraconego. Podstawa w tym zakresie powinna być wysokość dochodu po obniżeniu wynagrodzenia od [...] r. zdaniem skarżącej ostatecznie różnica tych dwóch wartości stanowiłaby rzeczywisty dochód po pomniejszeniu. Tymczasem organy nie obliczyły średniomiesięcznego dochodu utraconego, ustalając jedynie średniomiesięczny dochód za okres od [...] do [...] na kwotę [...] zł. niewłaściwie nie uwzględniając dochodu za okres od [...] do [...] r. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, organy nie ustaliły kwoty dochodu utraconego. Jednocześnie Z. W. wskazała, że organy obu instancji w sposób sprzeczny z przepisami powiązały dochód utracony z otrzymaną przez skarżącą premią w [...] r., który to zabieg był niedopuszczalny, gdyż premia stanowiła planowany składnik wynagrodzenia, zatem nie stanowiła dodatkowego dochodu uzasadniającego dokonanie przez organy kompensacji pomniejszonego wynagrodzenia. Skarżąca podniosła przy tym, że taki sposób ustalenia dochodu jest sprzeczny z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Ponadto skarżąca utrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu, że niezrozumiałe jest powołanie się przez organ pierwszej instancji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niekonstytucyjności § 17 ust. 2 rozporządzenia, a tym samym utracił moc obowiązującą od 8 lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Przypomnieć wypada, że celem postępowania odwoławczego jest nie tylko rozpoznanie odwołania strony, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięcie jej. Wniesienie odwołania pociąga za sobą dewolucję kompetencji do rozpatrzenia sprawy z organu I instancji na organ II instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega zatem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. W rozpoznawanej sprawie co jest niesporne, w skład rodziny wchodzi dziecko niepełnosprawne legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Dlatego zastosowanie znajduje kryterium dochodu z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu obliczenia dochodu rodziny skarżącej. Przepis art. 3 pkt 1 lit "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskana przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, zapłacone składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy ( art. 3 pkt 2 ustawy), na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych ( art. 3 pkt 10). Dochód rodziny ustalony według powyższych zasad i uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami jakie miały miejsce w tym roku oraz później. Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie dochodu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. W ocenie Sądu, przy obliczaniu dochodu za rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy w sytuacji podnoszonego zarzutu dochodu utraconego, nie jest dopuszczalne uwzględnienie w dochodzie jednorazowej nagrody rocznej tzw. 13-tej pensji, przyznanej za rok poprzedzający złożenie wniosku, ale wypłaconej w roku następnym. Jak również niedopuszczalne jest bilansowanie dochodu utraconego w roku kalendarzowym następującym po roku obliczana dochodu z wypłatą jednorazową nagrody rocznej. Niedopuszczalność ta wynika z tego, że przy ustaleniu dochodu rodziny, bierze się pod uwagę dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a korekta tego dochodu dopuszczalna jest wyłącznie w takich granicach jakie wynikają z art. 2 ust 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji nie wynika tok rozumowania organów, który pozwoliłby prześledzić sposób w jaki organy ustaliły dochód i dochód rodziny, gdyż nie wymieniono w nich poszczególnych składników branych pod uwagę przy obliczeniach. Z decyzji tych wynika jednak, że do dochodu rodziny doliczono nagrodę roczną co z przyczyn wskazanych wyżej nie jest zgodne z prawem. Przypomnieć wypada, że z mocy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną w taki sposób, aby nie tylko sama sentencja była zrozumiała, lecz aby przede wszystkim był możliwy do prześledzenia tok rozumowania organów prowadzący do określonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, jak już wyżej zostało wskazane, nie jest możliwe prześledzenie toku rozumowania organów w zakresie niezbędnym dla dokonań przez sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy naruszyły art. 107 § 3 kpa, a organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa, skoro wadliwą decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Naruszenie prawa procesowego nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji prowadzi do konieczności uchylenia decyzji obu instancji. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia.