I OSK 1644/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/09 w zakresie odrzucenia skargi M. M. i T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ma mocy postanowienia z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło M. M. reprezentowanemu przez adwokata R. N. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium o umorzeniu postępowania. W ocenie organu, wniosek o przywrócenie terminu został złożony po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ również wskazał, iż na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1955 r., nr [...], o odmowie przyznania M. i M. M. oraz T. L. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Z kolei T. M., reprezentowany przez M. M., wystąpił o odszkodowanie za szkodę poniesioną w związku z wydaniem w/w orzeczenia. Następnie M. M. złożył wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Kolegium zawiesiło postępowanie pouczając wnioskodawcę o skutkach wynikających z art. 98 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, wskazując, że upłynął termin trzyletni, a wnioskodawca nie wystąpił o podjęcie postępowania. W decyzji zawarto pouczenie, że służy na nią skarga do sądu administracyjnego. W dniu [...] kwietnia 2009 r. pełnomocnik M. M., adw. R. N. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium o umorzeniu postępowania. M. M. i T. M. wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] września 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. (sygn. I SA/Wa 2052/09 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił powyższą skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uznając, że jej wniesie nie jest dopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że z treści wniosku z [...] listopada 2003 r., który został podpisany przez M. M., nie wynika, aby żądanie przyznania odszkodowania zostało wniesione w imieniu T. M. Ponadto podanie to nie zostało wniesione w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Postępowanie dotyczące tego orzeczenia zostało bowiem zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...]. M. M. występując w dniu [...] października 2003 r. o przyznanie odszkodowania na rzecz T. M., był zobligowany dołączyć do akt sprawy stosowne pełnomocnictwo lub złożyć oświadczenie do protokołu, zgodnie z wymogami ujętymi w art. 33 § 2 k.p.a. czego jednak nie uczynił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2003 r., w którym orzekło o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wymieniło jako stronę postępowania T. M., w którego imieniu wniosek złożył M. M. Postanowienie to doręczono M. M. jako pełnomocnikowi T. M.. W analogiczny sposób Kolegium oznaczyło stronę postępowania w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Z treści akt administracyjnych nie wynikało – jak wywodził Sąd -, aby M. M. zmodyfikował podanie z [...] października 2003 r. lub wystąpił z kolejnym wnioskiem o przyznanie odszkodowania, w imieniu własnym, w związku z wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1955 r., zatem stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżone postanowienie był wyłącznie T. M., przy czym czynności w imieniu tej strony podejmowane były przez M. M. bez przedstawienia wymaganego pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skoro stroną postępowania administracyjnego był wyłącznie T. M., to wyłącznie jego mogło ewentualnie dotyczyć postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże w postanowieniu tym oznaczono jako stronę postępowania M. M., który nie wystąpił z podaniem o przyznanie odszkodowania. Jednocześnie zarządzono doręczenie tego postanowienia adw. R. N., któremu T. M. nie udzielił pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika zaś jedynie, że adw. R. N. złożył pełnomocnictwo podpisane przez M. M.. Brak natomiast pełnomocnictwa udzielonego M. M. przez T. M. W aktach postępowania administracyjnego brak dowodu na to, że T. M. udzielił pełnomocnictwa adw. R. N., albo, że M. M. udzielił dalszego pełnomocnictwa - w imieniu T. M. - wspomnianego adwokatowi. Przytoczone względy nakazywały zatem – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - przyjąć że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone w wymagany ustawą sposób. Jeżeli bowiem do dnia wydania postanowienia z dnia [...] września 2009 r. nie zostało złożone do akt sprawy pełnomocnictwo dla M. M. lub adw. R. N., organ zobligowany był doręczyć postanowienie z dnia [...] września 2009 r., zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., bezpośrednio T. M. Warunek ten nie został spełniony, co oznacza, iż wniesienie skargi na to postanowienie było przedwczesne, a więc skarga była niedopuszczalna. Sąd jednoznacznie wskazał, że M. M., nie był stroną postępowania administracyjnego, a zatem nie był legitymowany do zaskarżenia postanowienia z dnia [...] września 2009 r. pomimo błędnego wskazania w tym akcie, iż wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony przez tę osobę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wadliwa treść aktu administracyjnego w zakresie stron postępowania i niezasadne potraktowanie danego podmiotu, jako strony postępowania, nie może oznaczać, że w takiej sytuacji wymieniony w akcie podmiot ma interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. M. M. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania, a zatem także postanowienie z dnia [...] września 2009 r. nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na sytuację prawną tego skarżącego. Skarga w odniesieniu do obu skarżących była niedopuszczalna. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. M. i T. M. zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu naruszenie prawa formalnego wywierające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) Art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania były prawidłowe; 2) Art. 35 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 k.p.a. poprzez uznanie bezskuteczności pełnomocnictwa udzielonego przez T. M. – M. M., a co za tym idzie, poprzez uznanie bezskuteczności poszczególnych czynności podejmowanych przez pełnomocnika na rzecz i w imieniu jego mocodawcy; 3) Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu; 4) Art. 9 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżących do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie odpowiedniego pełnomocnictwa, skoro organ uznał, że to znajduje się w aktach sprawy jest niewłaściwie; 5) Art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podnieśli, że z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego wynika, że M. M. nabył udział w prawach i roszczeniach do nieruchomości położnej Warszawie przy ul. [...]. Jednocześnie zobowiązał się do nieodpłatnej reprezentacji T. M. W momencie podpisania aktu notarialnego M. M. zyskał interes prawny do występowania we wszystkich sprawach dotyczących wskazanej nieruchomości. Został jednocześnie umocowany do występowania w charakterze pełnomocnika T. M.. Wnosząc o przyznanie odszkodowania M. M. powinien doprecyzować, iż występuje w swoim imieniu oraz w imieniu T. M.. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. została skierowana do M. M. występującego w imieniu T. M.. W ocenie skarżących kasacyjnie, Kolegium uznało za skuteczne pełnomocnictwo, jakim posługiwał się umocowany M. M. W przeciwnym razie zostałby on wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonego pisma poprzez przedłożenie stosowanego pełnomocnictwa. Brak reakcji ze stron organu w tym względzie nakazuje przyjąć, iż uznał on pełnomocnictwo za skuteczne. M. M. stosując się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji, złożył skargę i ustanowił pełnomocnika do podjęcia czynności będących konsekwencją błędnego pouczenia. Ustanowiony w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnik występuje zarówno w imieniu M. M., jak również T. M, o czym świadczą dołączone do akt pełnomocnictwa. Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu administracyjnym mógł po wniesieniu skargi umocować zawodowego pełnomocnika do reprezentowania skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podważenie przez Sąd prawidłowości udzielonego umocowania powinno skutkować wezwaniem strony do potwierdzenia czynności dokonanych przez tego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wykazał się zbytnim rygoryzmem. Sam organ administracji publicznej nie dopełnił obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów gdyż nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Nie przeprowadził także stosowanego postępowania dowodowego w tym celu. Naruszył więc prawo i doprowadził do powstania ujemnych skutków dla strony. Sąd pierwszej instancji nie dokonał zaś kontroli legalności czynności podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w toku postępowania administracyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny chce zasygnalizować, iż złożona skarga pomimo wadliwego jej sporządzenia zasługuje na uwzględnienie. Nie wszystkie jednak zarzuty należy uznać za uzasadnione. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosowanie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez ten Sąd, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd pierwszej instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spełnia – co do zasady – wskazane wymagania ustawowe, choć nie wszystkie wymienione w niej zarzuty były zasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 58 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że zarzut ten był o tyle uzasadniony, że odrzucenie skargi po myśli art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jako niedopuszczalnej – a tym samym niedokonanie kontroli zaskarżonego aktu, do czego Sąd Wojewódzki był zobligowany w/w przepisami ustrojowymi, było co najmniej przedwczesne. Zarzut powyższy wiąże się zresztą ściśle z zarzutem z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie świadczy o wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy. Zatem nie można mówić by Sąd Wojewódzki zawarł w nim "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy". W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki przyjął, że stroną postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. o umorzeniu postępowania, był jedynie T. M., który nie udzielił przy tym pełnomocnictwa do reprezentowania go w tym postępowaniu - adwokatowi R. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił jednakże uwagi na to, iż do akt postępowania sądowoadministracyjnego złożony został akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2000 r., Rep [...], z którego treści wynika, że T. M. udzielił M. M. pełnomocnictwa do reprezentowania go w prawach związanych "ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania byłym właścicielom opisanych w § 1 tego aktu nieruchomości ( w tym, nieruchomości położonej w W., przy ul [...]) własności czasowej" dotyczących zwrotu tych nieruchomości, uzyskania odszkodowania lub nieruchomości zamiennych [...] aktu). Wyszczególnione w powołanym akcie notarialnym pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu [...] kwietnia 2000 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Ponadto z treści w/w akty notarialnego wynika również, iż T. M. sprzedał M. M. udział [...] części w swoich prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], Nr hip. [...], inw Nr [...] ([...] aktu notarialnego). Powyższa okoliczność świadczy zatem o interesie prawnym M. M. – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, a tym samym o uprawnieniu do występowania ze skargą do sądu administracyjnego na akty prawne wydawane w tego rodzaju postępowaniach administracyjnych (art. 50 § 1 p.p.s.a.). W rezultacie zatem M. M. i T. M. stali się w ten sposób współuczestnikami postępowania sądowego. Nawet bowiem, gdyby skargę do sądu wniosła jedna z w/w osób, udział drugiej osoby staje się obligatoryjny. Zwrócić też w tym miejscu trzeba uwagę, że zgodnie z art. 35 § 1 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być inny skarżący lub uczestnik postępowania. Zatem jest możliwa taka konstrukcja, w której skarżącym w niniejszej sprawie może być M. M. reprezentowany przez adwokata R. N., a ponadto T. M. reprezentowany przez M. M. Jak również jest możliwa sytuacja, w której adw. R. N. będzie reprezentował obu skarżących na skutek pełnomocnictw udzielonych mu przez obie w/w osoby bezpośrednio. Nadmienić wypada, że w aktach sądowych na karcie nr [...] znajduje się odpis pełnomocnictwa udzielonego przez T. M. adwokatowi N. uwierzytelniony przez adwokata. Zaakcentować też trzeba, że dopuszczalny jest udział w postępowaniu sądowym osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego, jeśli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd winien rozważyć, zatem jakie znaczenie dla możliwości wniesienia skargi w tej sprawie mają wyżej powołane dokumenty, ewentualnie uzupełnić złożone od akt materiały, jeśli uzna to za wskazane. Ocena natomiast merytoryczna zaskarżonego postanowienia i legalności postępowania organu może nastąpić, ale dopiero przy ewentualnym rozpoznaniu skargi. Zarzuty naruszenia procedury administracyjnej zawarte w skardze kasacyjnej, w tym przypadku nie mogły być uwzględnione, gdyż nie doszło w ogóle do rozpoznania skargi. Z tego względu Sąd nie kontrolował działania organu, a zatem nie rozważał w ogóle, czy do naruszenia tych przepisów, w istocie rzeczy doszło. W świetle przeprowadzonej wyżej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.