II SA/Gd 182/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Janina Guść Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w 27 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 17 listopada 2008 r. zawiadomił W. K. o wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy na działce nr [...] w M. Odrębnym pismem z tą samą datą i numeracją zawiadomił wymienioną osobę o wyznaczeniu na dzień 15 grudnia 2008 r. przeprowadzenia dowodu z oględzin, które odbyły się w tym dniu z udziałem inwestora. W wyniku dokonanych ustaleń, postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2009 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie, bez pozwolenia na budowę, robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu budowlanego poprzez wybudowanie zewnętrznych schodów żelbetowych, o powierzchni zabudowy 5,6 mkw., prowadzących do pomieszczeń na pierwszym piętrze (poddasze mieszkalne) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na ww. działce i nałożył na W. K. obowiązek przedstawienia, w terminie czterech miesięcy, następujących dokumentów: 1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego przez uprawnioną osobę; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji zakwalifikował schody zewnętrzne jako rozbudowę obiektu budowlanego, zaliczaną do ogólnego pojęcia "budowa". Wskazał, że budowa schodów zewnętrznych przy istniejącym budynku spowodowała zwiększenie jego szerokości, dlatego należy przyjąć, że nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu przez jego powiększenie. Organ oparł się w tym względzie m.in. na ocenie prawnej podobnego przypadku, zawartej w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 719/07, w którym Sąd wskazał, że samowolne wybudowanie schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej w miejsce dotychczasowych schodów o konstrukcji drewnianej nie stanowi remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, lecz wykonanie robót budowlanych polegających na budowie części obiektu, do których zastosowanie ma art. 48 ustawy. Zdaniem organu I instancji, pomimo iż w wyroku jest mowa o wybudowaniu nowych schodów zamiast starych, to jednak wynika z niego przede wszystkim, że budowa schodów traktowana jest jako rozbudowa istniejącego budynku, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia 7 października 2009 r., wydaną na podstawie art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. K. rozbiórkę zewnętrznych schodów żelbetowych, wykonanych w warunkach samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w określonym terminie inwestor nie przedstawił żądanych dokumentów. Organ I instancji wskazał na treść art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, będącego podstawą prawną nakazu. W. K. w odwołaniu wniósł o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił naruszenie art. 7, art., 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego schody nie są obiektem budowlanym lub jego częścią, tak więc ich wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę. Zwiększenie wymiarów obiektu budowlanego o rozmiary schodów nie oznacza rozbudowy obiektu. Wykonane roboty budowlane miały charakter remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie skarżącego jednostkowe orzeczenie sądu administracyjnego, o nieznanym miejscu publikacji, nie może w sposób jednoznaczny decydować o wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane w tym zakresie. Wskazał, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na treść art. 28 ust.1 ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że organ I instancji zasadnie wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, w którym nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego wydanie zaskarżonej decyzji było uprawnione, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, stanowiący, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania są w większości nietrafne. Organ I instancji przeprowadził postępowanie we właściwie określonym przedmiocie sprawy. Wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy, a wydane rozstrzygnięcie oraz wcześniej podjęte postanowienie uzasadnił pod względem faktycznym i prawnym. Istotnie, jednostkowe orzeczenie sądu administracyjnego jest wiążące tylko dla organu, którego decyzja została zaskarżona do tego sądu; jeżeli jednak inny organ administracji publicznej podziela poglądy wywiedzione w wyroku, jest uprawniony traktować je jako wskazania dla własnych orzeczeń. Decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga każda forma budowy obiektu budowlanego, w tym: odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa, a nie tylko zwiększenie jego wymiarów o rozmiary schodów zewnętrznych, które mieści się w pojęciu rozbudowa. Omawiane roboty budowlane nie miały charakteru remontu, bowiem w myśl art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, podczas gdy ww. roboty były prowadzone poza obiektem (rozbudowa) i nie polegały na odtworzeniu dotychczasowego stanu - wcześniej schodów zewnętrznych nie było. Wobec zarzutu nieumożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów organ odwoławczy pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. zawiadomił skarżącego o takiej możliwości w toku postępowania odwoławczego w siedzibie organu II instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. K. powtórzył zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a podniesione w skardze zarzuty były bezzasadne. Za prawidłowe uznać należało stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowe schody podlegają rozbiórce w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie (ust. 1). W art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane określono tryb legalizacji samowoli budowlanej, polegający na wstrzymaniu przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych w drodze postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Niewykonanie nałożonego w tym trybie obowiązku skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane). Kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie była prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych wykonanych przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej. W tym zakresie Sąd zważył, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane). Z kolei przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane). Przepisy art. 29 i 30 ustawy - Prawo budowlane nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego stanowiącej schody zewnętrzne. Z bezspornych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynikało, że inwestor wybudował przy istniejącym obiekcie budowlanym schody zewnętrzne o konstrukcji żelbetowej, prowadzące do pomieszczeń na poddaszu budynku. Tego typu inwestycja stanowi, w ocenie Sądu, rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, albowiem zwiększa jego charakterystyczny parametr, to jest wielkość. W wyniku wybudowania schodów zewnętrznych doszło bowiem do zwiększenia istniejącego obiektu budowlanego o wymiar wykonanych schodów. Nie mogły zasługiwać na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, że wykonanie przedmiotowych schodów zewnętrznych stanowiło remont obiektu budowlanego. Taką kwalifikację wyklucza brzmienie ustawowej definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą oznacza on wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Skoro przedmiotowe schody zewnętrzne zostały wybudowane od nowa to brak jest podstaw do przyjęcia, że ich wykonania stanowiło odtworzenie stanu pierwotnego. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane było posiadanie pozwolenia na budowę lub dokonanie obowiązku zgłoszenia budowy, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, co do której w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlanego przewidziano sankcję przymusowej rozbiórki, w sytuacji, gdy inwestor nie przedstawi dokumentacji pozwalającej na legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Stwierdzenie, że wzniesienie określonego obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę obliguje organ administracji do nakazania jego rozbiórki. Podkreślenia wymaga w tej sprawie to, że organ nadzoru budowlanego nakładając na W. K. obowiązek przedstawienia, w terminie czterech miesięcy stosownych dokumentów zmierzał do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, lecz ten całkowicie go zlekceważył. Następstwem takiego postępowania skarżącego było nakazanie rozbiórki schodów. Dlatego też uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd nie dopatrzył się błędów w decyzjach organów administracji mogących mieć wpływ na wynik postępowania, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.