III SA/Gd 175/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010r. sprawy ze skargi T.Ł. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]., nr [...]; II. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 6 czerwca 2006 r. T. Ł. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Na mocy decyzji Starosty pobierał on zasiłek dla bezrobotnych w okresie od dnia 7 czerwca 2006 r. do dnia 18 kwietnia 2007 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Urząd Pracy, że T. Ł. w okresie od dnia 6 października 2006 r. do dnia 11 października 2006 r. podlegał ubezpieczeniom społecznym jako żołnierz niezawodowy w służbie czynnej. Mając na uwadze wskazaną informację ZUS-u, Starosta wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. uchylił swoją decyzję z dnia 7 maja 2007 r. o utracie przez T. Ł. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 18 kwietnia 2007 r. (błędnie wskazano datę 23 lipca 2007 r.) z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania oraz decyzję z dnia 27 lipca 2007 r. o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 lipca 2007 r. z powodu pojęcia zatrudnienia. Jednocześnie organ orzekł o utracie przez wymienionego statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 października 2006 r. i utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z tym samym dniem. Następnie decyzją z dnia 2 marca 2010 r. Starosta orzekł o obowiązku zwrotu przez T. Ł. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 6 października 2006 r. do dnia 17 kwietnia 2007 r. w wysokości brutto 2.728,90 zł. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. Nr 69, poz. 415 ze zm.) - zwanej dalej również ustawą. T. Ł. odwołując się od tej decyzji stwierdził, że w dniach 9-11 października 2006 r. odbywał ćwiczenia wojskowe w rezerwie na podstawie stosownych przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.). Jego zdaniem wykonywania ćwiczeń wojskowych nie można traktować jako próby wyłudzenia przedmiotowego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 26 marca 2010 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o obowiązku zwrotu przez T. Ł. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 17 kwietnia 2007 r. w kwocie brutto 1.094,40 zł., w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 76 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołujący rejestrując się w Urzędzie Pracy podpisał oświadczenie z którego wynika, iż traci status bezrobotnego osoba powołana do odbywania ćwiczeń wojskowych. Ponadto został on zobowiązany do zgłaszania Urzędowi Pracy braku zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia (oświadczenie na karcie rejestracyjnej). Odbycie ćwiczeń wojskowych powoduje utratę zdolności i gotowości do pojęcia zatrudnienia, a więc niespełnienie wymogów określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podkreślił, że odwołujący nie poinformował Urzędu Pracy o powołaniu na ćwiczenia wojskowe, do czego był zobligowany. W tych okolicznościach miał zastosowanie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczący zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie organu odwoławczego nie podlegało ono jednak zwrotowi w całości, ponieważ częściowo - za okres od 6 października 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. - uległo przedawnieniu. Jako nie mające znaczenia dla sprawy organ odwoławczy uznał argumenty o wypełnianiu przez stronę zadań w ramach obronności kraju, jak też wskazanie innego okresu odbywania ćwiczeń wojskowych. Zaznaczył przy tym, że w/w decyzja organu pierwszej instancji z dnia 12 lutego 2010 r. stała się prawomocna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z dnia 29 marca 2010 r. T. Ł. zarzucił, że wynika z niej, iż spełnienie obowiązku i odbycie ćwiczeń wojskowych przez osobę bezrobotną pociąga za sobą utratę statusu osoby bezrobotnej, co w jego ocenie świadczy o braku równouprawnienia w zatrudnieniu. Wyraził zdziwienie, że organ dopiero po czterech latach od zarejestrowania go jako osoby bezrobotnej i utraty statusu bezrobotnego podjął zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącego zasiłek dla bezrobotnych pobierał zgodnie z prawem i nie ma podstaw do jego zwrotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej wskazanych. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że merytoryczne argumenty skarżącego, przywołane na poparcie skargi, odnoszą się w istocie do decyzji Starosty z dnia 12 lutego 2010 r., w której organ ten m.in. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzji tej skarżący nie kwestionował odwołaniem, a w tamtym właśnie postępowaniu mógł (nie dokonując w tym miejscu jakiejkolwiek oceny skuteczności takich zarzutów) podnosić okoliczności dotyczące prawidłowości pozbawienia statusu bezrobotnego osoby odbywającej ćwiczenia wojskowe. Skarżący, jak wskazano, tej decyzji odwołaniem nie zakwestionował, a wydanie przez organ decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych jest niejako jej konsekwencją. Tak więc argumenty skarżącego zawarte w skardze nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie legalności, czyli zgodności z prawem, zaskarżonej niniejszą skargą decyzji. Nie oznacza to natomiast, że każdorazowe wydanie decyzji o utracie przez stronę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest równoznaczne z możliwością wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez taką osobę pobranego świadczenia. Aby mogło to nastąpić, pobrane świadczenie pieniężne musi być uznane za świadczenie nienależne, bowiem ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz.415 ze zm.), zwana dalej "ustawą", stanowi w art. 76 ust. 1, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu (...) kwoty otrzymanego świadczenia (...). Definicję nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego zawiera art. 76 ust. 2 ustawy. Organy powołały się na jeden z jej elementów, unormowany w art. 76 ust. 2 pkt 1 który stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Organ pierwszej instancji nie odniósł się w żadnej mierze w uzasadnieniu swojej decyzji, czy w istocie doszło do spełnienia przesłanek przywołanego art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stwierdził jedynie, że zasiłek pobrany przez skarżącego był nienależnie pobrany. Organ odwoławczy upatruje natomiast spełnienie przesłanek art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy w tym, że skarżący, który był pouczony, że brak zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, w tym odbywanie ćwiczeń wojskowych, powoduje utratę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zaniechał poinformowania powołaniu go na ćwiczenia. Należy stwierdzić, że faktycznie "oświadczenie bezrobotnego", które podpisał skarżący zawiera zapis, że utraci status osoby bezrobotnej, jeżeli nie będzie zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (...). Jednak zapis ten nie zawiera żadnych informacji, jakie sytuacje należy zakwalifikować jako brak zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Pozostałe podane w "oświadczeniu" informacje przyczynach utraty statusu osoby bezrobotnej są bardziej kazuistyczne, np. przy utracie takiego statusu z powodu podjęcia pracy wymieniono różne formy wykonywania pracy zarobkowej, co pozwala na zorientowanie się o faktycznej treści pouczenia w tej części. Tymczasem brak zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia kojarzy się przede wszystkim z chorobą, pobytem w szpitalu, koniecznością zapewnienia opieki osobie obłożnie niepełnosprawnej, chorej, czy dziecku. Wskazywane przez organ odwoławczy "oświadczenie bezrobotnego" nie zawiera wprost informacji, że odbywanie ćwiczeń wojskowych jest sytuacją braku zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Organ twierdzi, że z punktu 4 i 5 tegoż oświadczenia wynika, iż traci status bezrobotnego osoba powołana do odbywania ćwiczeń wojskowych. Jednak przywoływany przez organ punkt 4 i 5 oświadczenia brzmi następująco: "Bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestruje się w Urzędzie Pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania w/w okoliczności, to nabędzie prawo do zasiłku uzupełniającego, tj. na okres przed utratą statusu bezrobotnego pomniejszony poprzedni okres pobierania zasiłku oraz okresy nieprzysługiwania zasiłku, o których mowa w art. 75 ust. 1- 3 Ustawy. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku: powołania i zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych, służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej służby zastępczej; bezrobotnych odbywających szkolenia lub staże organizowane przez inny podmiot niż Urząd Pracy". Przywołana część "oświadczenia" to zacytowana w przybliżeniu treść przepisów art. 73 ust. 5 oraz art. 73 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu w/g stanu na dzień podpisania przez skarżącego oświadczenia, czyli 6 czerwca 2006 r. Z oświadczenia tego nie tylko nie wynika bezpośrednio, że "traci status bezrobotnego osoba powołana do odbywania ćwiczeń wojskowych", ale też -w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - osoba nie będąca prawnikiem nie jest w stanie z tak skonstruowanego pouczenia, nie odnoszącego się wprost do statusu bezrobotnego i wymagającego umiejętności odpowiedniego stosowania przepisów prawa, wyciągnąć takiego wniosku. Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy określenie, iż pobierający świadczenie musi być pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania nie oznacza dokonania jakiekolwiek pouczenia, lecz pouczenia zrozumiałego dla adresata. Tak więc, w ocenie Sądu, informacje udzielone skarżącemu, które były niezrozumiałe, niepełne, wymagały dokonywania swoistych interpretacji ich treści nie stanowią pouczenia, o jakim mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy w tej sytuacji z naruszeniem tegoż przepisu uznały, że skarżący został pouczony o okolicznościach ustania prawa do pobierania świadczenia, a co za tym idzie, że pobrane przez niego świadczenie było nienależne. Wobec powyższego, skoro nie zostały spełnione przesłanki z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, organy obu instancji naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.