II OSK 1946/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1122/09 w sprawie ze skargi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 5 maja 2006 r. inwestor – Zarząd Dróg i Komunikacji w Krakowie (obecnie Krakowski Zarząd Dróg w Krakowie) wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie remontowanej i przebudowywanej płyty Rynku Głównego w Krakowie, tj. nawierzchni o pow. 7000 m2 od strony północnej, wschodniej i południowej – etap I, bez nawierzchni nad Kramami Bogatymi, na działce nr [...] obr. [...] Kraków. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w Krakowie udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając z urzędu, stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie płyty Rynku Głównego w Krakowie o powierzchni 7000 m2 (bez nawierzchni nad Kramami Bogatymi) po przebudowie i remoncie części wschodniej, północnej i południowej od strony Sukiennic – bez kubatur podziemnych, etap I inwestycji na dz. Nr [...] w Krakowie określonej w decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], jako zamierzenie inwestycyjne pn. wykonanie prac remontowych przebudowy płyty Rynku Głównego w Krakowie z budową podziemnych kubatur od strony północnej i południowej Sukiennic wraz z infrastrukturą techniczną – etap II, z wyłączeniem rozbudowy piwnic Sukiennic o obecnie niepodpiwniczoną północną część hali głównej na dz. Nr [...] i [...] obr. [...] Śródmieście oraz decyzją nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2006 r. – zmieniającą decyzję pierwotną – w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego obejmującego wykonanie prac remontowych przebudowy płyty Rynku Głównego w Krakowie objętego ww. pozwoleniem na budową, z podziałem etapy: – etap I – nawierzchnia na płycie rynku Głównego bez nawierzchni na Kramach Bogatych, – etap IIa i Ilb – nawierzchnia na płycie rynku Głównego na tzw. Kramach Bogatych, – etap III – kubatury podziemne po stronie północnej i południowej wraz z infrastrukturą techniczną. Organ I instancji stwierdził między innymi, że zostały spełnione warunki udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie wykonano części robót budowlanych związanych z realizacją etapu I i stąd został określony termin ich wykonania na dzień 31 grudnia 2008 r. Organ zastrzegł, że niniejsza decyzja nie obejmuje robót budowlanych związanych z realizacją etapów II i Il b oraz etapu III Inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 11 grudnia 2006 r. złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że płyta Rynku Głównego w części stanowiącej strop podziemnej kubatury nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego mogącego być w myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przedmiotem przyjęcia do użytkowania. Tym samym prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie użytkowania płyty Rynku Głównego nad wykonaną kubaturą, nie będącą samodzielnym obiektem budowlanym prowadzi do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie płyty Rynku Głównego w Krakowie zarówno w części dotyczącej płyty Rynku Głównego posadowionej bezpośrednio na gruncie jak i w części dotyczącej płyty Rynku Głównego po wykonanych robotach stanowiącej strop wykonanej kubatury – nie znajduje podstawy w przepisach Prawa budowlanego, a więc całe postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, wynikająca z braku podstaw w przepisach Prawa budowlanego do orzeczenia w przedmiocie wydania decyzji o pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie został wzniesiony i części obiektu nie mogącej samodzielnie funkcjonować, obliguje organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że istota sporu dotyczy ustalenia, czy roboty budowlane polegające na przebudowie płyty Rynku Głównego w Krakowie należy zakwalifikować jako roboty budowlane obejmujące obiekt budowlany. Przedstawiając wynikające z przepisów Prawa budowlanego definicje obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1) i budowli (art. 3 pkt 3), Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, że to nie nazwa danego zamierzenia budowlanego (obiektu) powinna prowadzić do jego klasyfikacji, ale cel, na jaki wykonano dany obiekt bądź sposób jego wykorzystania. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że płyta Rynku Głównego w Krakowie stanowi budowlę będącą częścią drogi publicznej, powszechnie dostępną dla ruchu pieszego z ograniczeniami administracyjnymi co do ruchu kołowego. Płyta Rynku Głównego w Krakowie stanowi przy tym samodzielny obiekt w znaczeniu odbywającej się na nim komunikacji, jego wykorzystanie pozwala na dotarcie do obiektów znajdujących się przy tej płycie, np. do Kościoła Mariackiego lub Sukiennic. Okoliczność, że płyta Rynku Głównego granicząc z ulicami (np. ul. Floriańską, Grodzką, Sienną, Bracką, itd.) stanowi niejako "łącznik" pozwalający na przemieszczenie się w ciągu tych ulic, dodatkowo potwierdza jej samodzielny charakter jako odrębnej budowli. Sąd I instancji podkreślił, że większość budowli drogowych polegających na budowie ulic ma swoje przedłużenie komunikacyjne i samodzielność takich obiektów budowlanych należy rozumieć jako fragment ciągu komunikacyjnego. W ocenie Sądu I instancji, analiza znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego pozwala na przyjęcie, że samo zamierzenie budowlane polegało na przebudowie płyty Rynku Głównego w Krakowie wraz z sieciami infrastruktury, poprzez wymianę nawierzchni, modernizację sieci zasilającej w zakresie c.o., wody i kanalizacji, zasilania energetycznego, oświetlenia i iluminacji. Wymiana nawierzchni obejmowała wymianę płyt na kostkę, a także budowę ław fundamentowych. Zdaniem Sądu I instancji, należy uwzględnić, że pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2006 r. określiło etapy wykonania prac budowlanych. Podział na etapy wykonywania robót budowlanych w pozwoleniu na budowę dopuszczalne jest wówczas, gdy poszczególne etapy obejmują odrębne obiekty budowlane. Powyższe potwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że przebudowa płyty Rynku Głównego w związku z pozwoleniem na budowę z [...] maja 2006 r. została zaliczona do kategorii odrębnego obiektu budowlanego (k. 10-11 decyzji). Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu II instancji dotyczącego zastosowania art. 54 i 55 Prawa budowlanego w tej sprawie. Inwestor nie dokonywał zgłoszenia w trybie art. 54 Prawa budowlanego, to znaczy nie zawiadamiał właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Wynika to z wniosku z dnia 5 maja 2006 r. jak i zmian tego wniosku, w tym zmiany z dnia 27 listopada 2006 r., w których wyraźnie wskazano, że inwestor składa wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a nie dokonuje zgłoszenia zakończenia budowy. Postępowania regulowane art. 54 i 55 Prawa budowlanego mają charakter rozłączny i niedopuszczalne jest ich alternatywne stosowanie. Sąd I instancji nie zgodził się ponadto z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym stosowanie art. 55 Prawa budowlanego obejmowało jedynie budowę obiektów budowlanych. Jeżeli bowiem na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie wymagane było pozwolenie na budowę, to w ocenie Sądu I instancji błędna jest wykładnia, zgodnie z którą pozwolenie na budowę obejmuje tylko budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Sąd I instancji wyjaśnił, że pozwolenie na budowę to nazwa decyzji uprawniającej do wykonywania robót budowlanych stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a roboty budowlane stanowią nie tylko budowę, ale również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonej kategorii; bądź zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 tejże ustawy lub też przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Oznacza to, że zakres tego przepisu nie obejmuje tylko takich pozwoleń na budowę, których przedmiotem jest wykonanie prac budowlanych polegających na budowie. Również prace budowlane polegające na przebudowie mogą być objęte regulacją cytowanego przepisu. Sąd I instancji nie zgodził się także ze stanowiskiem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (karta nr 12 decyzji), jakoby niedopuszczalnym było prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdyby dany obiekt nie stanowił kubatury. Pojęcie kubatury (obiektu kubaturowego) nie ma znaczenia dla oceny zasadności lub dopuszczalności złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro płyta Rynku Głównego stanowi obiekt budowlany, który może podlegać procedurze uzyskania pozwolenia na użytkowanie, umorzenie w tym zakresie postępowania jako bezprzedmiotowego przez Małopolskiego Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2008 r. uchylono pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji, ta okoliczność również ma znaczenie dla oceny zastosowania art. 55 Prawa budowlanego. Do skutecznego złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wymagane jest, aby istniało w obrocie prawnych pozwolenie na budowę. Jednakże art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy takiej sytuacji, w której po uchyleniu pozwolenia na budowę z uwagi na istotne odstępstwa – wydawana jest decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo w razie zakończenia budowy – decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Samo więc wydanie decyzji uchylającej pozwolenie na budowę nie musi oznaczać bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię: 1) art. 54 i 55 Prawa budowlanego poprzez utożsamienie pojęcia "wzniesienie" z pojęciem "robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 7", w sytuacji, gdy pojęcie "wzniesienie" odnosi się tylko do "budowy" zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego; 2) art. 54 i 55 Prawa budowlanego i uznanie, że przedmiotowa przebudowa, w zakresie wynikającym ze złożonego wniosku, wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie; 3) art. 3 Prawa budowlanego i uznanie, że nie definicja ustawowa, lecz zatwierdzony przez organ administracji architektoniczno – budowlanej podział zamierzenia inwestycyjnego na etapy i "samodzielność obiektu w znaczeniu odbywającej się po nim komunikacji" definiuje obiekt budowlany. W skardze kasacyjnej postawiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. poprzez: 1) nieuwzględnienie art. 54 Prawa budowlanego mającego znaczenie również dla obiektów, do których odnosi się art. 55 Prawa budowlanego, wskazujący, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dotyczy tylko obiektów budowlanych "wzniesionych"; 2) nieuwzględnienie art. 3 Prawa budowlanego wskazującego, że w zakresie złożonego wniosku o pozwolenia na użytkowanie, płytę Rynku Głównego tworzą dwa obiekty budowlane: budowla (art. 3 pkt 1 lit. b/ – płyta posadowiona bezpośrednio na gruncie) i budynek (art. 3 pkt 1 lit. a) - płyta rynku stanowiąca część dachu wykonanego budynku podziemnego; 3) uznanie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, w oparciu o które inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenia na użytkowanie, nie musi oznaczać bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego w oparciu o pozwolenia na budowę uchylone w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie; 4) nieuwzględnienie treści art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ jest władny zmienić zakres postępowania administracyjnego wszczynanego wyłącznie na wniosek strony. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekonywująco wykazał w uzasadnieniu swojego wyroku, że podlegające kontroli tegoż Sądu postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 5 maja 2006 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyremontowanej i przebudowanej płyty Rynku Głównego w Krakowie w ramach realizacji I etapu tych prac. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie ma oparcie w przepisie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który przewiduje, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymienionego w punktach 1–3 tego artykułu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wykazał, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w trybie omawianego przepisu jest instytucją prawną całkowicie odrębną od wskazanego w art. 54 prawa budowlanego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy. Zawiadomienie to nie ma żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem postępowania nie było takie zawiadomienie, lecz wniosek inwestora o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W tej sytuacji przepis art. 54 prawa budowlanego nie mógł być naruszony, gdyż nie miał on żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 55 prawa budowlanego nawiązuje do ustawowej definicji "obiektu budowlanego" zawartej w art. 3 pkt 1 tej ustawy. Obiektem takim będą więc zarówno budynki i obiekty małej architektury jak i budowle zdefiniowane w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego jako każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wymieniony przepis wskazuje przy tym przykładowo szereg obiektów budowlanych, do których zalicza, między innymi drogi, urządzenia komunikacyjne, budowle ziemne, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu i inne. Nie budzi więc istotnych zastrzeżeń zaliczenie remontu i przebudowy nawierzchni Rynku Głównego w Krakowie do robót budowlanych (por. art. 3 pkt 7 prawa budowlanego) wykonywanych na obiekcie budowlanym, jakim jest ten Rynek, jako część infrastruktury komunikacyjnej Krakowa. Po wykonaniu tych robót a przed przystąpieniem do użytkowania przebudowanego i wyremontowanego obiektu budowlanego inwestor zwrócił się o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Przepis art. 55 prawa budowlanego przewiduje udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trzech, całkowicie odrębnych sytuacjach wymienionych w punktach 1–3. Tylko punkt 1 tegoż artykułu nawiązuje do terminu "wzniesienie obiektu budowlanego" zaliczanego do kategorii wskazanych tych przepisem. Natomiast pkt 2 nawiązuje do przepisów art. 49 ust. 5 i 51 ust. 4 nakładających na inwestora w postępowaniu legalizacyjnym obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie pkt 3 art. 55 prawa budowlanego nakazuje uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, jeżeli przystąpienie do jego użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Sytuacje wskazane w art. 55 pkt 1–3 omawianej ustawy występują rozłącznie i w punktach 2 i 3 nie jest użyty termin "wzniesienie obiektu". Oznacza to, że pozwolenie na użytkowanie może dotyczyć wszystkich robót budowlanych wykonanych na obiektach budowlanych w szerokim rozumieniu tego pojęcia zawartym w art. 3 pkt 1 ustawy a nie tylko do budowy polegającej na "wzniesieniu" obiektu. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykonanych już robót budowlanych nie jest bezprzedmiotowy – jak trafnie stwierdził to WSA w Krakowie. Ma on – przede wszystkim – oparcie w przepisie art. 55 pkt 3 prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że nie zostały jeszcze w pełni wykonane wszystkie roboty budowlane objęte I etapem inwestycji (instalacja elektryczna i obiekty małej architektury) i użytkowanie obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Ubocznie należy też stwierdzić, że na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę i wobec zrealizowania części robót budowlanych zwykłym trybem postępowania w takich sytuacjach jest postępowanie legalizacyjne (art. 51 prawa budowlanego), w którym dochodzi do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest więc uzasadniony. W tej sytuacji skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.