II SA/Gl 59/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent-stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na normatywne działki budowlane 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem z dnia [...]r. nr [...], zatytułowanym decyzją, Prezydent Miasta J. działając na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) i rozp. "A" z dnia [...] r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242), orzekł o ustaleniu terenu budowlanego w mieście J. w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...] i toru kolejowego PKP [...] oraz o podziale tego terenu na normatywne działki budowlane. Powyższy akt został opublikowany w Dzienniku Urzędowym WRN w K. nr[...]z [...] r. poz. [...]. Pismem z dnia [...]r. B. A., J. i P. A. zwrócili się do Prezydenta Miasta J. o wznowienie na podstawie art. 147 kpa, postępowania w sprawie podziałów terenu pod budownictwo przeznaczonych powyższą decyzją. Żądanie zostało oparte na przepisie art. 24 § 1 pkt 2 kpa, bowiem zdaniem wnioskodawców, wydane indywidualne decyzje burzą ład urbanistyczny na tym terenie, zaś Urząd Miejski prowadzi podwójne mapy i nieaktualne ewidencje właścicieli gruntów. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...]r. Jednakże wskutek odwołania B. A., decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...]. nr [...] powtórnie orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 149 § 3 kpa, a w uzasadnieniu wskazał, że podanie o wznowienie złożono z uchybieniem terminu, wskazanego w art. 148 kpa. Z analizy dokumentacji archiwalnej wynika bowiem, że wnioskodawcy o wydanej decyzji wiedzieli co najmniej od lat 90-tych, bowiem już w piśmie B. A. z dnia [...]r., skierowanym do Prokuratury Rejonowej w J., została przywołana kwestionowana decyzja z dnia [...]r. W odwołaniu od decyzji B. A. wniósł o jej uchylenie i domagając się wyłączenia ze sprawy Prezydenta Miasta J. na podstawie art. 25 § 1 kpa oraz ustalenia prawa do własności działki nr 1 o pow. 171 m2 na rzecz Skarbu Państwa oraz wszystkich działek, które na podstawie decyzji z dnia [...]r. przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa zgodnie z wykazem z dnia [...]r. Odwołujący się podniósł, że układ komunikacyjny osiedla [...]stanowi interes społeczny, który to układ został zburzony w imię prywatnych interesów urzędników. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zdaniem Kolegium, wznowienie postępowania jest bowiem niedopuszczalne, jako że kwestionowany akt z dnia [...]r. nie ma charakteru aktu indywidualnego. Nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu kpa, lecz aktem generalnym, do którego nie ma zastosowania tryb wznowienia postępowania. W tym względzie przywołano liczne orzecznictwo. Odnosząc się zaś do żądania wyłączenia Prezydenta Miasta J. na podstawie art. 25 § 1 kpa, Kolegium wyjaśniło, że istotą zagadnienia jest fakt, że żaden organ nie może wznowić postępowania w niniejszej sprawie. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości możliwe jest zaś jedynie w drodze procesu cywilnego, stąd też nie jest możliwe uwzględnienie żądania, zawartego w odwołaniu. W skardze do sądu administracyjnego B. A. wniósł o uchylenie powyższej decyzji SKO i nakazanie temu organowi wznowienia – wszczęcia postępowania – w celu doprowadzenia do zgodności z planem zagospodarowania, jaki był zatwierdzony przez Prezydenta Miasta J. w decyzji z dnia [...]r. nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego... Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja SKO z punktu formalnoprawnego, może jest poprawna, ale nie uwzględnia art. 6, 7, 8, 9 i 12 kpa. Nadto, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 359/08, oddalający skargę Prezydenta Miasta J. z braku legitymacji do jej wniesienia, skarżący wniósł o zdyscyplinowanie organów obydwu instancji celem przestrzegania prawa zgodnie z art. 227 kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej zawartych. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem naruszenie przepisów o właściwości organu do wznowienia postępowania. Z mocy art. 150 § 1 i 2 kpa, organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli jednak przyczyną wznowienia jest działalność tego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 kpa. Zatem organ, który wydał decyzję ostateczną po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19 kpa). Wymaga to rozważenia wskazanych w podaniu przyczyn (podstaw) wznowienia, przy czym na tym etapie nie jest dopuszczalne badanie ich prawdziwości, a zatem rozstrzygnięcie, czy przesłanki wznowieniowe w rzeczywistości istnieją. Przypadki dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia obejmują sytuacje, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość wyliczona w art. 145 § 1 kpa, np. niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie sfałszowania dowodu, świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania. Wówczas do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia – wydania postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3) właściwy jest organ wyższego stopnia (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 660-661). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno w podaniu o wznowienie, jak i w dalszych pismach w tej sprawie, skarżący jako przyczynę wskazał naruszenie art. 24 § 1 kpa, a zatem niewyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu. Zarzucono zatem, ze przyczyną wznowienia jest działalność Prezydenta Miasta J. Jak już wyżej wyjaśniono, na tym etapie postępowania nie jest dopuszczalne badanie, czy taka podstawa w istocie wystąpiła. O dopuszczalności samego wznowienia musiał jednak rozstrzygnąć organ wyższego stopnia, jakim w myśl art. 17 pkt 1 kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Skoro Kolegium rozpoznało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J., to nie budzi wątpliwości, że organ ten uznaje swoją właściwość jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 kpa. Tymczasem zasady te są identyczne w sprawach wznowienia postępowania z mocy regulacji zawartej w art. 150 § 2 kpa. Brak bowiem podstaw prawnych do różnicowania pozycji organu z uwagi na reformę administracji, dokonaną ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). W dacie wejścia w życie tej ustawy, nie obowiązywała już ustawa o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego ..., przywołana w kwestionowanym zarządzeniu Prezydenta Miasta J., bowiem została uchylona na mocy art. 100 pkt 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Jednak dotychczasowe zadania terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jakim był Prezydent Miasta J., z braku odrębnej regulacji stały się zadaniami własnymi gminy z racji należących do niej nadal obowiązków tworzenia terenów pod budownictwo jednorodzinne. W konsekwencji, Prezydent Miasta J. jako organ gminy przyjął nie tylko kompetencje i zadania terenowego organu administracji państwowej o tej samej nazwie, lecz także wszelkie następstwa prawne działalności tego organu. Niekonsekwentne i sztuczne było zatem rozdzielanie właściwości organu do wznowienia postępowania, zakończonego rozstrzygnięciem ówczesnego terenowego organu administracji państwowej od działalności tego organu, chociażby z uwagi na hipotetyczną odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu szkody poniesionej przez stronę wskutek wadliwości aktu. Skoro nie budzi wątpliwości fakt wyłączenia ówczesnego organu, który podjął akt z dnia 3 lipca 1979 r., gdyby podanie o wznowienie złożono przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r., to z faktem przejęcia zadań przez organ gminy, musi wiązać się konsekwencja dewolucji właściwości z mocy art. 150 § 2 kpa na organ, który w dacie złożenia wniosku wznowieniowego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu przejmującego kompetencje. Z mocy art. 17 pkt 1 kpa, samorządowe kolegium odwoławcze jest zaś organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie ma żadnego znaczenia argumentacja Kolegium, że żaden organ administracji nie jest władny wznowić postępowania, skoro kwestionowany akt nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 126 kpa). Aczkolwiek w pełni należy podzielić stanowisko Kolegium co do charakteru prawnego aktu Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r., które mimo nazwania go decyzją, stanowi akt o charakterze generalnym, a więc w istocie zarządzenie oparte na przepisie art. 2 powołanej ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, która to ustawa nie przewidywała działania w tym wypadku w formie decyzji administracyjnej, co wyklucza możliwość wznowienia postępowania, to jednak decyzja o odmowie wznowienia postępowania zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości organów, co podpada pod przesłankę nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 150 § 2 kpa. W takiej zaś sytuacji zaskarżona decyzja Kolegium o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, dotkniętej wadą kwalifikowaną, stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co obliguje sąd administracyjny do jej wyeliminowania z obrotu prawnego mimo prawidłowości zawartej w niej argumentacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego, złożony w toku rozprawy sądowej, po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem orzec o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. jako podjętej z naruszeniem przepisów o właściwości organów oraz o umorzeniu postępowania przed tym organem jako bezprzedmiotowego. Otworzy to drogę do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania przez Kolegium jako organ właściwy z mocy art. 150 § 2 kpa do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania – po przekazaniu podania przez organ, do którego podanie to złożono. Odnosząc się zaś do żądania skarżącego nakazania Kolegium wznowienia – wszczęcia postępowania – w celu doprowadzenia do zgodności z planem zagospodarowania objętym decyzją Prezydenta Miasta J., wyjaśnić przyjdzie, że nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania, zakończonego tym aktem. Istotą instytucji wznowienia jest uchylenie kwestionowanego aktu i ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem skarżący domagając się wznowienia postępowania, w istocie nie zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu z dnia [...]r. Pozostałe kwestie i żądania zdyscyplinowania organów obydwu instancji zgodnie z art. 227 kpa, nie podlegają zaś właściwości sądu administracyjnego zgodnie z zakresem działania, wyznaczonym przepisem art. 3 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo niezasadności tych żądań, skarga podlegała jednak uwzględnieniu z przyczyn, które sąd administracyjny zobligowany był uwzględnić z urzędu po myśli art. 134 tej ustawy.