II OSK 1493/11

Dnia 13 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1179/09 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] i D. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1779/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] i D.S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Starosty Grodziskiego z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą: 1) wygaśnięcia wydanego przez ten organ pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w części dotyczącej wykonania wylotu ścieków oczyszczonych w stopniu wymaganym na działce nr ew. A w Żabiej Woli, do rowu melioracyjnego M-30 w km 2+190 jego biegu, wylot do rzeki Mrownej w km 18+750; 2) cofnięcia tegoż pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...].09.2004 r. w części dotyczącej odprowadzania do rowu melioracyjnego M-30 ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków w Żabiej Woli, na działce nr ew. A w określonych tam ilościach. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w uzasadnieniu swej decyzji zaznaczył, iż ustawa Prawo wodne nie precyzuje pojęcia "wykonanie urządzenia wodnego", odwołał się więc do definicji "rozpoczęcia budowy" sformułowanej w art. 41 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, iż przebieg budowy danego zadania inwestycyjnego opisywany jest w dzienniku budowy, który stanowi dokument obowiązujący w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie w dzienniku tym znalazł się zapis wskazujący na to, że 4 września 2006 r. uprawniony geodeta dokonał wytyczenia na gruncie trasy kabli NN, stacji transformatorowej, trasy kanalizacji oraz wylotu do rowu. W tym dniu zatem, w ocenie organów obu instancji, rozpoczęto wykonywanie urządzenia wodnego. Nie było więc podstaw, w ocenie organu odwoławczego, do wygaszenia tego pozwolenia wodnoprawnego w dniu [...] lipca 2008 r. Żądanie cofnięcia tego pozwolenia wodnoprawnego z powodu niekorzystania przez zakład z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego przez okres dwóch lat uznał za pozostające w sprzeczności z wynikającym z tego pozwolenia terminem – 19 września 2009 r. W tym terminie bowiem zakład mógł rozpocząć szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu ścieków. Jednocześnie Dyrektor zaznaczył, iż to pozwolenie wodnoprawne powinno zostać wygaszone z urzędu przez Starostę Grodziskiego po 19 września 2009 r. Od decyzji tej wniesiono skargę podpisaną przez liczne podmioty, jednak ich skargi, za wyjątkiem skarg Towarzystwa [...] oraz D.S., zostały prawomocnie odrzucone. Zawarte w skardze zarzuty dotyczyły : - zakreślenia zbyt krótkiego terminu na składanie wniosków i zastrzeżeń oraz przedwczesnego wydania owego pozwolenia wodnoprawnego; - braku zawiadomienia stron o jego wydaniu; - braku uprzedniego przeprowadzenia rozprawy wodnoprawnej; - opracowania raportu oddziaływania środowisko już po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, w dodatku bez udziału społeczeństwa; - braku prawidłowego ustalenia stron postępowania, w tym błędnego uznania spółki wodnej za stronę; - braku wariantowania inwestycji; - pominięcia, iż pozwolenie to powinno wygasnąć z dniem 19 września 2006 r. W późniejszym piśmie procesowym skarżące Towarzystwo wniosło o wydanie wyroku eliminującego przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2004 r. z dniem jego wydania, skutkującego unieważnieniem zezwolenia na wykonanie wylotu do rowu melioracyjnego oraz zrzut ścieków z oczyszczalni do tego rowu. Nadmieniono jednocześnie, że pozwolenie budowlane na budowę oczyszczalni zostało w późniejszym okresie uchylone, a w ocenie skarżących, przedmiotowe ścieki mogą być odprowadzane do oczyszczalni w Grodzisku Mazowieckim. Dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowym na prawach strony Stowarzyszenie Ekologiczne Światowid zarzuciło wydanie owego pozwolenia wodnoprawnego z naruszeniem art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 11 tej ustawy, co winno skutkować jego nieważnością oraz naruszenie art. 135 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239 poz. 2019 ze zm.). Stowarzyszenie stwierdziło, że wygaszenie tego pozwolenia przez Starostę Grodziskiego w dniu 22 września 2009 r. nie doprowadziło do wyeliminowania go w części dotyczącej budowy wylotu ścieków. Obecnie wydane pozwolenie wodnoprawne obejmuje jedynie odprowadzanie do rowu melioracyjnego M 30 oczyszczonych ścieków. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r. oddalając skargę wskazał, że unormowane w art. 135 oraz 136 ustawy Prawo wodne instytucje wygaszenia oraz cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego są regulacjami szczególnymi i w przeciwieństwie do skutków jakie wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji, nie prowadzą do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego od dnia wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Skarżące Towarzystwo natomiast, wbrew charakterowi tych regulacji domaga się wyeliminowania pozwolenia wodnoprawnego Starosty Grodziskiego nr [...] z dnia [...] września 2004 r. ze skutkiem ex tunc mimo, iż wszczęte z urzędu przez Starostę Grodziskiego postępowanie miało na celu jedynie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki pozwalające na stwierdzenie, iż przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wygasło lub istnieją podstawy do jego cofnięcia. Sąd I instancji wskazał, iż sformułowane, zarówno w skardze, jak i w późniejszym piśmie procesowym, zarzuty wydają się wskazywać na dążenie stron do stwierdzenia nieważności tego pozwolenia wodnoprawnego. Wcześniej jednak, zarówno skarżące Towarzystwo, jak i pozostałe strony tego postępowania nie kwestionowały przedmiotu postępowania zakreślonego w ten sposób przez organ, zmierzającego do eliminacji przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, a o wszczęciu tego postępowania zostały poinformowane. Wręcz przeciwnie domagały się prowadzenia takiego postępowania. W ocenie Sądu I instancji z uwagi na to, iż Starosta wszczął z urzędu postępowanie w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania artykułów 135 lub 136 ustawy Prawo wodne, zarzuty skargi mające wykazać istnienie podstaw do stwierdzenia wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego z rażącym naruszeniem prawa - nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione. Sąd I instancji uznał, iż przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie może być zatem jedynie kontrola zasadności odmowy przez Starostę Grodziskiego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 2004 r. oraz odmowy cofnięcia tego pozwolenia wodnoprawnego we wskazanych zakresach. Sąd I instancji zauważył, iż wobec wydania przez Starostę Grodziskiego późniejszej, ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2009 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia [...] września 2004 r., nr [...], osiągniecie przez skarżących dalej idącego skutku, w wyniku zastosowania artykułów 135 lub 136 ustawy Prawo wodne, niż nastąpiło to po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2009 r., nie jest w tym trybie możliwe. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji trafnie przyjęły, iż brak było podstaw w dniu 31 lipca 2008 r. do uznania, iż zachodziły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazując na treść art. 135 cyt. ustawy Sąd I instancji uznał, iż brak było podstaw do zastosowania art. 135 pkt 3 tej ustawy, bowiem jak zauważyły organy obu instancji, wobec braku sformułowania w Prawie wodnym, co należy rozumieć przez rozpoczęcie wykonania urządzenia wodnego, należało odwołać się do regulacji ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji przytaczając treść art. 41 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że skoro oczyszczalnia ścieków wraz z wylotem ścieków stanowiącym urządzenie wodne, na który opiewało owo pozwolenie wodnoprawne, stanowiła obiekt budowlany - organy zasadnie przyjęły, że nie było podstaw do zastosowania art. 135 ustawy Prawo wodne. Świadczy o tym fakt, że budowa ta rozpoczęła się z chwilą podjęcia prac przygotowawczych, a więc wytyczeniem na gruncie przez uprawnionego geodetę trasy kabli NN, stacji transformatorowej, trasy kanalizacji oraz wylotu do rowu w dniu 29 sierpnia 2006 r., na podstawie wówczas niewzruszonego pozwolenia na budowę, a czynności te zostały uwidocznione stosownymi zapisami w dzienniku budowy. W ocenie Sądu I instancji nie było oczywistych podstaw do zastosowania art. 136 ustawy Prawo wodne. bowiem konstrukcja tego przepisu wyłącza obligatoryjmość zastosowania przewidzianej w nim sankcji, w razie spełnienia jednej z zawartych w nim przesłanek. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może". Skoro więc udzielone decyzją Starosty Grodziskiego nr [...] z dnia [...] września 2004 r. pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do dnia 19 września 2009 r., to zakład do tej daty mógł rozpocząć szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu ścieków, a w efekcie Starosta nie był zobligowany do cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o art. 136 pkt 5 cyt. ustawy już w dniu 31 lipca 2008 r. W tym stanie rzeczy argumentacji skargi nie można było uznać za zasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Towarzystwo Przyjaciół Rzeki Mrowny z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podjęcie prac przygotowawczych polegających na wytyczeniu trasy kabli NN, stacji transformatorowej, trasy kanalizacji oraz wylotu do rowu oznacza rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych, podczas gdy dla niedopuszczenia do wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych, a nie podjęcie prac projektowych na terenie budowy, niezwiązanych bezpośrednio z korzystaniem z urządzeń wodnych; - art. 136 pkt 5 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, w której w terminie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego dochodzi do niekorzystania z uprawnień tegoż pozwolenia przez okres co najmniej dwóch lat organ w sposób całkowicie dowolny, na skutek uznania podejmuje decyzję o cofnięciu pozwolenia wodno prawnego. Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 188 i art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1024/10 w całości i rozpoznanie skargi bądź, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie na rzecz Towarzystwa Przyjaciół Rzeki Mrowny z siedzibą w Warszawie kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję i zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem skarżącego zastosowania interpretacja przepisu art. 135 ust. 3 Prawa wodnego nie znajduje przekonywującego uzasadnienia. W szczególności sprzeczne w literalną wykładnia w/w przepisu jest przyjęcie, że "wykonywanie urządzeń wodnych" może polegać na geodezyjnym wytoczeniu obiektów w terenie. Zdaniem skarżącego w sytuacji, w której przedmiotem postępowania było wygaśnięcie, ewentualnie cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej wykonania wylotów ścieków oczyszczonych, brak jest odpowiedniego związku pomiędzy pracami prowadzonymi na działce objętej pozwoleniem wodnoprawnym a zakresem przedmiotowym zezwolenia. Skoro bowiem pozwolenie wodnoprawne dotyczyło określonego przedsięwzięcia, to dla zapobieżenia jego wygaśnięcia konieczne jest wykonywanie urządzeń wodnych, na które pozwolenie zostało udzielone, a nie podjęcie jakichkolwiek prac budowlanych, także wstępnych, nie powiązanych tematycznie z funkcjonowaniem urządzeń wodno prawnych. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji dokonał bowiem rozszerzającej wykładni terminu "wykonywania urządzeń wodnych" przyjmując, iż za wykonywanie urządzeń wodnoprawnych należy uznać wstępne prace ogólnobudowlane poprzedzające niesprecyzowane bliżej roboty budowlane potwierdzone wpisem w dzienniku budowy. Za wykonywanie urządzeń wodnych nie sposób również uznać doprowadzenia energii elektrycznej i zamontowania stacji transformatorowej, o których mowa w protokole oględzin z dnia 23 marca 2007 r. Podniesiono, że w konsekwencji w wyniku dokonanej wykładni prawa materialnego doszło do rozerwania powiązania pomiędzy treścią zezwolenia na wykonanie urządzeń wodnoprawnych, a tym jak te urządzenia mogą być wykonywane. Na terenie objętym pozwoleniem wodnoprawnym brakowało bowiem czynności, które można byłoby zakwalifikować jako rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych. W ocenie skarżacego kasacyjnie art. 136 pkt 5 stanowi podstawę prawną dla cofnięcia, a nawet ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku niekorzystania przez zakład z uprawnień przyznanych w ramach tegoż pozwolenia. Niemniej, Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż organ administracji - z uwagi na użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może" - ma pełną dowolność w zakresie podjęcia decyzji o jakiej mowa w art. 136 Prawa wodnego. W konsekwencji, w ocenie Sądu zaistnienie przesłanek uzasadniających ograniczenie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego daje możliwość skorzystania z uprawnienia z art. 136 Prawa wodnego, lecz nie stanowi obowiązku. Podniesiono, iż takie stanowisko powoduje jednakże, iż organowi nie sposób postawić skutecznego zarzutu naruszenia art. 136 Prawa wodnego, a co za tym idzie kontrola pozwoleń wodnoprawnych wymyka się jakiejkolwiek sankcji. Koncepcja taka wydaje się być jednakże sprzeczna z całym system kontroli pozwoleń wodnoprawnych, który winien zapewniać spójność i możliwość podejmowania rozstrzygnięć w ścisłym powiązaniu z systemem gospodarowania wodami realizowanym na obszarze państwa. Odnosząc się natomiast do samych przesłanek zastosowania art. 136 pkt 5 Prawa wodnego, wskazano na protokół oględzin z dnia 23 marca 2007 r., gdzie potwierdzono, że na terenie brak jakichkolwiek śladów wskazujących na to, aby zakład zrzucał cokolwiek do rowu. W tym kontekście podniesiono, że nie sposób również zaakceptować sytuacji, w której wykonanie przyłącza elektrycznego miałoby świadczyć o korzystaniu z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Konstatując, podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 135 pkt 3 Prawa wodnego, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzenia wodnego w terminie 2 lat od daty, w którym pozwolenie wodnoprawne na jego wykonanie stało się ostateczne, pozwolenie wodnoprawne wygasa. Nierozpoczęcie korzystania z urządzeń wodno prawnych jest z kolei podstawą do ograniczenia lub cofnięcia pozwolenia. W przedmiotowej sprawie zakład ani nie rozpoczął budowy urządzeń wodnych, ani tym bardzie nie rozpoczął korzystania uprawnień, o jakich mowa w art. 136 Prawa wodnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie wprowadzenie terminu 2 lat na rozpoczęcie wykonania urządzenia jest okresem, który umożliwia inwestorowi uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oraz uzyskanie innych wymaganych przed rozpoczęciem inwestycji decyzji lub uzgodnień administracyjnych. Tak więc okres ten obejmuje również uregulowanie procesu inwestycyjnego w kontekście min. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Terminu nie dochował jednak zakład, a tym samym orzeczenie o wygaśnięciu pozwolenia, ewentualnie jego cofnięciu winno zostać ocenione jako uzasadnione. Nadto podkreślono, iż przez cały okres ważności pozwolenia wodnoprawnego (do dnia 19 września 2009 r.), inwestor bezspornie przez okres dwóch lat nie korzystał z uprawnień wynikających z tego pozwolenia bo nie korzystał z urządzeń. Nie mógł z nich korzystać bo ich nie wykonał. Już chociażby z tego powodu istniała podstawa do wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego wynikającego z podstawy skargi kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec brzmienia przepisu art. 135 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 219 ze zm.) stanowiącego, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne, istotą powstałego w sprawie sporu było to czy i kiedy Gmina Żabia Wola rozpoczęła budowę wylotu oczyszczonych ścieków z oczyszczalni do rowu melioracyjnego M-30 w km 2+190 jego biegu, na budowę którego uzyskała pozwolenie decyzją Starosty Grodziskiego z dnia [...] września 2004 r. Przyjęte i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia co do daty rozpoczęcia budowy urządzenia wodnego nawiązywały do brzmienia przepisu art. 41 ust. 1-3 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Do prac tych ustawa zalicza, między innymi, wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie (ust. 2 pkt 1) oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (ust. 2 pkt 4). Ustalając, iż tego rodzaju prace zostały wykonane w dniu 4 września 2006 r. organy oparły się na treści zebranego w sprawie materiału dowodowego, w postaci dziennika budowy, z którego wynika, iż uprawniony geodeta dokonał wytyczenia na gruncie trasy kabli NN, stacji transformatorowej, trasy kanalizacji oraz wylotu do rowu. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wyżej wymienione czynności mają charakter prac przygotowawczych. Zatem wobec braku sformułowania w ustawie Prawo wodne definicji co należy rozumieć przez "rozpoczęcie wykonania urządzenia", należało jak to słusznie zauważył Sad I instancji posiłkować się regulacją ustawy Prawo budowlane i w związku z tym brak było podstaw do zastosowania art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Przechodząc do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż norma przepisu art. 136 ustawy Prawo wodne wskazuje enumeratywnie siedem przypadków cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania. Strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji punktu 5 wskazanego przepisu, który wskazuje jako przyczynę cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia w sytuacji, w której zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3 omawianej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" oznacza to, iż nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu, bądź ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to jednak, iż ocena wyrażona w decyzji pozostawionej uznaniu organu administracyjnego może być dowolna. W związku z tym organ winien wskazać, z jakich powodów uznał, iż sprawie nie należy cofać pozwolenia. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż organ I instancji stwierdził na podstawie oględzin w dniu 23 marca 2007 r., że Gmina nie korzysta z uprawnień nadanych jej w pozwoleniu wodnoprawnym przez okres co najmniej 2 lat tj. nie odprowadzała oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego. Jednakże organ na podstawie zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych stwierdził podjęcie realizacji inwestycji oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą. Nadto organ ustalił udział Gminy Żabia Wola w "Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych" oraz udział w projekcie "Racjonalna gospodarka wodna w gminach Mazowsza Zachodniego", znajdującego się na Liście projektów indywidualnych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Nadto na podstawie stanowiska Rady Gminy Żabia Wola z dnia 29 listopada 2007 r. ustalono, iż za realizacją tej inwestycji przemawia interes społeczny Gminy Żabia Wola. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż uzasadnienie zajętego przez organ stanowiska odpowiada dyspozycji określonej w omawianym przepisie. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż skoro udzielone decyzją Starosty Grodziskiego z dnia [...] września 2004 r. pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do dnia 19 września 2009r., to zakład do tej daty mógł rozpocząć szczególne korzystanie w wód, polegające na odprowadzaniu ścieków, a w efekcie Starosta nie był zobligowany do cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o art. 136 pkt 5 ustawy Prawo wodne już w dniu 31 lipca 2008 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.