II GSK 606/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi o wznowienie postępowania M. S. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 1234/10 w sprawie ze skargi M. S. na informację Zarządu Województwa W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu o dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę o wznowienie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1234/10, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Po 250/10, w sprawie ze skargi M. S. na informację Zarządu Województwa W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu o dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej oddalił skargę kasacyjną oraz zasądził na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: - przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 35 § 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu nieprawidłowo ustanowionych pełnomocników organu administracji oraz poprzez wadliwe określenie organu administracji uczestniczącego w postępowaniu, 2. art. 31 ust. 1 - 4 oraz 30b ust. 3 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) w zw. z art. 150 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż procedura oceny projektu złożonego przez skarżącego została przeprowadzona prawidłowo, podczas gdy sąd administracyjny nie ustalił nawet tożsamości osób oceniających projekty oraz zakresu posiadanych przez nich kwalifikacji, a w szczególności w zakresie tzw. wiedzy specjalnej niezbędnej do oceny projektu skarżącego, 3. art. 62 w zw. z art. 16 § 3 w zw. z art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez rozstrzygnięcie postępowania w oparciu o niekompletną dokumentację sprawy administracyjnej, której zarządzenia złożenia przez organ administracji zaniechał Sąd I instancji, a w okresie poza rozprawą jego przewodniczący, 4. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez brak określenia wszystkich wymaganych elementów uzasadnienia, co nie pozwala na określenie pełnych motywów, którymi kierował się sąd orzekający w sprawie oraz ograniczenie jedynie uzasadnienia do oceny stanu faktycznego i przeprowadzenia dalszych ustaleń faktycznych; - przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż postępowanie w sprawie dotacji, o którą wnosił skarżący, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa powszechnie obowiązującego z zapewnieniem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu skarżącego i innych projektów podlegających ocenie w ramach tego samego konkursu, 2. art. 31 ust. 1 - 4 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż ocena projektu skarżącego została przeprowadzona prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał również, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. NSA nie podzielił zawartego w skardze kasacyjnej stanowiska, podważającego walor prawny systemu realizacji programu, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. W ocenie NSA, za nadaniem systemowi realizacji programu charakteru źródła prawa przemawia to, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, jest kontrolowana przez sąd administracyjny (art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r.). Gdyby system realizacji programu nie miał waloru źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny wspomnianej kontroli, pod kątem zgodności działań instytucji zarządzającej z omawianym systemem, nie wchodziłoby w grę. Sąd podkreślił, że regulacja systemu realizacji programu spełnia pozostałe kryteria dotyczące źródła prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa - aczkolwiek nieobowiązujące powszechnie - system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu. NSA wskazał, że Sąd I instancji kontrolujący rozstrzygnięcie organu skontrolował jego zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności z Konstytucją RP i ustawami i nie dopatrzył się naruszenia prawa w negatywnej dla skarżącego ocenie spornego projektu. Prawidłowości stanowiska Sądu I instancji skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała. Zdaniem sądu kasacyjnego, ograniczenia w zakresie procedury postępowania, wyłączające Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 u.z.p.p.r.) są jednakowe dla wszystkich zainteresowanych przedsiębiorców. Nakłada to na nich, w ich własnym interesie, potrzebę należytego dokumentowania wniosków o dofinansowanie projektów wiarygodnymi dowodami, co do których, w razie sporu, organ musiałby się odnieść, zaś sąd administracyjny skontrolować stanowisko organów. Dokumentacja sprawy nie pozwala na dokonanie oceny, czy objęte projektem usługi były dotychczas świadczone w zakresie rzeczywistym, niewielkim, czy też od czasu do czasu. Dla dokonania takiego rozeznania brak jest w aktach sprawy przykładowo zestawienia faktur, wskazujących na wartość sprzedaży wspomnianych usług przez skarżącego i jego małżonkę. Skargą o wznowienie postępowania M. S. domagał się wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA, zmiany tego wyroku poprzez uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Po 250/10, i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano uznanie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, za niezgodny z Konstytucją przepis art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. definiujący tzw. "system realizacji" programu, o którego dofinansowanie wnosił skarżący, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 272 § 1 p.p.s.a. Przyczyną uzasadniającą wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania jest przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. - sprzecznie z art. 87 Konstytucji RP - iż: 1. dokonanie w toku procedury administracyjnej oceny złożonego wniosku skarżącego o dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej mogło nastąpić na podstawie systemu realizacji do W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, który nie stanowi aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym i nie może być w związku z powyższym podstawą określania praw lub obowiązków wobec skarżącego; 2. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej można było wnieść odwołanie na podstawie systemu realizacji; 3. wniesienie skargi do sądu administracyjnego mogło być uzależnione od wyczerpania środków odwoławczych, które przewidziane zostały w systemie realizacji tj. akcie niestanowiącym źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Z ostrożności procesowej podtrzymano wszelkie zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej. W ocenie wnoszącego skargę – mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego – konieczna jest zmiana wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., celem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych aktów administracyjnych (decyzji o nieuwzględnieniu wniosku o dofinansowanie skarżącego) wydanych na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne. W odpowiedzi na skargę o wznowienie Zarząd Województwa W. wniósł o odrzucenie skargi jako przedwczesnej - a gdyby wniosek ten nie został uwzględniony - o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi Zarząd Województwa W. – odwołując się do doktrynalnych poglądów - wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy wyrok TK został ogłoszony, ale jednocześnie wskazano w nim odpowiedni okres vacatio legis (w tym przypadku 18 miesięcy) to przed upływem tego terminu wyrok nie wchodzi w życie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wznowienie postępowania - umożliwiając podważenie prawomocnych orzeczeń – jest instytucją wyjątkową i jako takie może zostać skutecznie uruchomione wyłącznie na zasadach ściśle określonych prawem. Stosownie do treści art. 280 § 1 p.p.s.a. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Także na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany (art. 281 § 1 p.p.s.a.). Jedną z ustawowych podstaw wznowienia wskazuje art. 272 § 1 powołanej ustawy. Stanowi on, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W takiej sytuacji skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /.../ (art. 272 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze skład orzekający stwierdza, że - wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę - nie ma podstaw do odrzucenia skargi. Istotnie, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, zdanie pierwsze, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści przytoczonego przepisu wywieść należy, że co do zasady utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z dniem wejścia w życie orzeczenia (tzn. z dniem jego ogłoszenia). Przewidziane przytoczonym przepisem uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego terminu odnieść należy do utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Uprawnienie to nie dotyczy zaś możliwości określenia innej daty wejścia w życie orzeczenia. W związku z powyższym, w przypadku orzeczenia przez TK niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją – z jednoczesnym odroczeniem utraty mocy obowiązującej tego aktu – termin wejścia w życie orzeczenia (wskutek ogłoszenia) należy odróżnić od terminu utarty mocy obowiązującej aktu. Terminy te mogą nie być tożsame. W konsekwencji brak podstaw by przyjąć, że skarga została wniesiona przed terminem. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 (sentencja którego została ogłoszona 27 grudnia 2011 r. w Dz. U. Nr 279, poz. 1644). Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. Art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241) przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. 3. Art. 30c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. Nie ulega zatem kwestii, że żądanie wznowienia oparto na podstawie przewidzianej art. 272 § 1 p.p.s.a. Oceniając czy powołana przez stronę podstawa wznowienia realnie zaistniała, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w petitum skargi kasacyjnej - określając jej podstawy - nie wskazano tych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, niekonstytucyjność których stwierdził Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jedynie na naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w myśl którego źródłami powszechnie prawa obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny zaś w zaskarżonym wyroku nie przychylił się do stanowiska podważającego walor prawny systemu realizacji, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. Podnieść należy jednak, że przy rozpoznaniu sprawy na nowo (art. 282 § 1 p.p.s.a.) -wskutek skargi o wznowienie postępowania - sąd nie jest związany granicami wytyczonymi wcześniej przez skargę kasacyjną. Przywołać w tym miejscu należy bowiem pogląd wyrażony w uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 9/09), że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tak więc w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego także wówczas, gdy podstawy skargi kasacyjnej nie obejmowały przepisów, niekonstytucyjność których stwierdzono. Istotne jest czy wyrok w sprawie - o wznowienie postępowania, w której strona wnosi - wydany został na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W rozpoznawanym przypadku - jak już podniesiono - wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1234/10, wydany został z uwzględnieniem niekonstytucyjnych regulacji. Mimo to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę o wznowienie postępowania - po rozpoznaniu sprawy na nowo w granicach, jakie zakreślają podstawy wznowienia - uznał, że skarga ta podlega oddaleniu, gdyż wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Przede wszystkim w pkt II wyroku, powołanego w podstawie skargi o wznowienie postępowania, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wywiódł przy tym, że: "stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy - o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że w stosunku do nich zostało obalone domniemanie konstytucyjności - winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające" (powołano wyrok o sygn. P 1/05 oraz wyroki z: 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 76 i 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi wprawdzie na stanowisku, że – co do zasady - fakt skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie zawsze oznacza obowiązek stosowania tego aktu do czasu upływu terminu ustalonego przez Trybunał w wyroku. NSA podziala bowiem pogląd, że obowiązywanie aktu normatywnego nie do końca należy utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania. Ponadto należy mieć na względzie, że akt normatywny, o którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest niekonstytucyjny, stracił domniemanie konstytucyjności. W konsekwencji należy przychylić się do stanowiska, że sąd - rozpoznając sprawę - ma możliwość dokonania jej oceny z punktu widzenia ochrony praw jednostki i ma możliwość dokonywania wyboru pomiędzy normą, zgodnie z którą orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, a normą, która prolonguje obowiązywanie niekonstytucyjnego aktu normatywnego (v. R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" wydanie 2; LexisNexis 2010; str. 83-87). W stanowiącym podstawę wznowienia postępowania wyroku Trybunał Konstytucyjny odniósł się jednak - co istotne - do kwestii wznawiania postępowań o udzielenie finansowania z programów operacyjnych w związku z niekonstytucyjnością badanych rozwiązań. Stwierdził, że wznawianie postępowań w tych sprawach podlega pewnym ograniczeniom - niezależnym od odroczenia skutków niniejszego orzeczenia. Wyjaśnił, że "ograniczenia te wynikają ze specyfiki kontrolowanej materii: nie ma bowiem ani prawnej, ani praktycznej możliwości "odwrócenia" zakończonych konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych. /.../ Otwieranie na nowo w takiej sytuacji "skonsumowanych" procedur konkursowych i ponowna ocena wszystkich wniosków o finansowanie prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotów, które uzyskały finansowanie z programów operacyjnych i w dobrej wierze z tego finansowania skorzystały. Tego typu rozwiązanie stanowiłoby drastyczne naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. art. 2 Konstytucji), którego nie można zaakceptować jako skutku ubocznego realizacji niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Respektowanie art. 87 Konstytucji w sferze polityki rozwoju nie może bowiem odbywać się kosztem pogwałcenia innych przepisów ustawy zasadniczej. Byłoby to tym bardziej niesprawiedliwe, że zazwyczaj wynik zakończonych konkursów byłby identyczny także wtedy, gdyby ich zasady (skierowane "na zewnątrz" - do uczestników konkursów) zostały uregulowane w aktach prawa powszechnie obowiązującego". Trybunał Konstytucyjny dostrzegł ponadto, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do adekwatnej reakcji organów administracji i sądów administracyjnych w wypadku wznawiania postępowań w związku z orzeczeniem o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa, że przytoczone motywy, jakimi kierował się TK - odraczając utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnych regulacji - uzasadniają przyjęcie, że regulacje te nie tylko formalnie obowiązują, ale i powinny być stosowane. Z tych wszystkich względów zawarty w skardze o wznowienie postępowania wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku NSA przez uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.