II SA/Ke 166/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2010r. sprawy ze skargi Fundacji "A" na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 1 lutego 2010r. znak: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Fundacji z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 8 grudnia 2009r. znak: [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru rekonstrukcji drewnianego budynku usytuowanego w K. na działce nr 40 przy ul. Ż. 9a, objętego zgłoszeniem z dnia 19.11.2009r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Zgłoszeniem z dnia 19.11.2009r. (data wpływu do organu 24.11.2009r.) Fundacja z siedzibą w W., zwana w dalszej części Fundacją, reprezentowana przez prezesa B. B., poinformowała Wojewodę o zamiarze rekonstrukcji drewnianego budynku usytuowanego na działce nr 28/2 (obecnie nr 40) przy ul. Ż. 9a w K. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2009r. Wojewoda przekazał przedmiotowe zgłoszenie według właściwości Prezydentowi Miasta. Zakres planowanej inwestycji określono jako rekonstrukcję budynku drewnianego z 1891r. polegającą na konserwacji elementów drewnianych oraz uzupełnieniu ubytków, uszkodzeń i zniszczeń według zamieszczonych rysunków. Decyzją z dnia 8 grudnia 2009r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zamierzonego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazał, że zgłaszany zakres robót obejmuje w istocie odbudowę i z tego względu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę na znajdującą się w obrocie prawnym decyzję ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1994r. znak: [...] o wyłączeniu przedmiotowego budynku na stałe z użytkowania i nakazaniu jego rozbiórki w terminie 30 dni od dnia wykwaterowania lokatorów, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, która podlega wykonaniu, przez każdoczesnego właściciela nieruchomości. Ponadto działka nr 40 znajduje się w liniach rozgraniczających teren przyszłej inwestycji polegającej na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic Ż. i M., a obecnie toczy się postępowanie dotyczące przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, ze względu na zasadność wniesienia sprzeciwu, uznano za niecelowe wzywanie strony do uzupełnienia brakujących dokumentów, stosownie do wymogów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Fundacja domagała się zawieszenia postępowania do czasu ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, a następnie rozpatrzenia sprawy zgodnie z prawem europejskim. Podniosła, że postanowienie Wojewody o przekazaniu sprawy według właściwości zostało zaskarżone do Ministra Infrastruktury, a Prezydent Miasta nie mógł wydać w przedmiotowej sprawie decyzji ze względu na konflikt interesów. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wezwania do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Podniesiono, że prawo budowlane w żaden sposób nie reguluje różnicy między "remontem a remontem na podstawie obszerności remontu", istotny jest jedynie brak zmian. Fundacja wskazała również, że decyzja o nakazie rozbiórki z 30 grudnia 1994r. wydana została na wniosek ojca B. B. J. N., a nie z urzędu, na podstawie nieistniejących dowodów. B. B. oświadczyła o wycofaniu wniosku o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku. W odwołaniu podniesiono także, iż decyzja środowiskowa na ww. węzeł drogowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że wymianie podlegać będą elementy nienośne budynku i "być może jedna lub dwie belki stropowe będą musiały być wzmocnione." B. B. poinformowała ponadto o złożeniu wniosku o objęcie przedmiotowego budynku opieką konserwatora zabytków. Rozpatrując odwołanie Wojewoda nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zasadniczym powodem wniesienia sprzeciwu jest to, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 3 pkt 6 oraz pkt 7 ustawy Prawo Budowlane podkreślając, iż pod pojęciem budowy rozumie się m.in. odbudowę, zaś roboty budowlane obejmują prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 29 określa zakres robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że wyliczenie z art. 29 ma charakter enumeratywny, a stosowanie w takich sytuacjach wykładni rozszerzającej jest zabronione. Jednocześnie art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy określa roboty budowlane wymagające zgłoszenia właściwemu organowi. Wyjaśniając definicję użytego przez odwołującą w zgłoszeniu pojęcia "rekonstrukcja", organ powołał się na "Ilustrowaną encyklopedię dla wszystkich – Architektura i budownictwo", w myśl której jest to budowa polegająca na odtworzeniu całkowicie zniszczonego obiektu budowlanego w miejscu jego dotychczasowej lokalizacji albo też uzupełnieniu brakujących fragmentów budowli według ich pierwowzoru. Z opisu dołączonego do zgłoszenia wynika, że globalny stopień zużycia budynku określony po oględzinach w 1994r. wynosi 87,8%. Zatem w ocenie organu zgłoszenie dotyczy odbudowy (rekonstrukcji) 87,8% budynku. W tej sytuacji roboty budowlane w zakresie określonym w zgłoszeniu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji stanowi przesłankę wniesienia sprzeciwu stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. organ niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje podanie do organu właściwego. Ponadto postanowienie o przekazaniu zgłoszenia według właściwości Prezydentowi Miasta z dnia 27 listopada 2009r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 stycznia 2010r. Odnosząc się do kwestii wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpatrywania niniejszej sprawy organ wyjaśnił, że wskazywane przez Fundację argumenty nie mieszczą się w przesłankach wyłączenia organu określonych w art. 25 § 1 k.p.a. Również pozostałe zarzuty pozostaję bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i upoważnienie do ponownego rozpatrzenia sprawy innego organu, który nie ma interesu prawnego w negatywnym jej rozstrzygnięciu. W ocenie skarżącej również Wojewoda powinien wyłączyć się od rozstrzygania w niniejszej sprawie, albowiem jak sam stwierdził "obecnie toczy się postępowanie dotyczące przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa". W skardze podniesiono, że w przypadku przedmiotowego budynku nie może być mowy o odbudowie, rozbudowie, czy nadbudowie. Budynek ten ma być bowiem remontowany. Zdaniem skarżącej, prywatna opinia biegłego, na którą powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji nie istnieje, na skutek złożonego przez B. B. żądania jej zwrotu zawartego we wniosku z dnia 19.12.2009r. Nadto o tym, że budynek nadaje się do użytkowania świadczy decyzja Urzędu Miasta w sprawie wymierzenia podatku za 2007r. Skarżąca poinformowała o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 grudnia 2008r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozwój systemu komunikacji publicznej w Obszarze Metropolitarnym – Budowa węzła drogowego u zbiegu ulic: Ż i M., Z. wraz z przebudową ronda im. G.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że sformułowanie o postępowaniu dotyczącym przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa znajduje się w decyzji organu pierwszej instancji, a w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej znalazło się jedynie w opisie stanu faktycznego dotyczącego zgłoszenia. Ponadto ewentualne przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości dotyczyć będzie Marszałka Województwa a nie Wojewody. Pismem procesowym z dnia 6 maja 2010r. skarżąca poinformowała o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2010r., którym oddalono jej skargę w przedmiocie przekazania przez Wojewodę zgłoszenia planowanego remontu wg właściwości do Prezydenta Miasta. Podniosła, że Prezydent Miasta do sierpnia 2009r. nie wykonał wyroku Sądu Rejonowego z dnia 21 października 1999r. w przedmiocie dostarczenia lokalu socjalnego osobom zamieszkującym w przedmiotowym budynku przy ul. Ż. 9a. Wyjaśniła również, że w chwili składania wniosku o wyłączenie tego budynku z użytkowania jak i w chwili odbioru decyzji nakazującej rozbiórkę, jej ojciec J. N. był ciężko chory i nie był świadom skutków swojego działania. W ocenie skarżącej przedmiotowy budynek jest w stanie dobrym i nie zagraża życiu i mieniu, zaś sprzeciw Prezydenta Miasta stanowi naruszenie podstawowych atrybutów prawa własności chronionych Europejską Konwencją Praw Człowieka. Planowany remont nie stoi w sprzeczności z realizacją inwestycji drogowej, albowiem przedmiotowy budynek jest w całości wykonany z drewna i może być w każdej chwili rozłożony i złożony w innym miejscu. Na rozprawie w dniu 28 maja 2010r. B. B. oświadczyła, że na jej wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia 30 grudnia 1994r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1); budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2); zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3). W okolicznościach niniejszej sprawy, bez znaczenia pozostaje faktyczny zakres planowanych przez skarżącą robót budowlanych, a w konsekwencji nie jest istotna dokonana przez organ ocena dotycząca kwalifikacji prawnej tych robót, skutkująca przyjęciem, że ich wykonanie wymaga pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Decydujący wpływ na zasadność wniesionego przez Prezydenta Miasta sprzeciwu ma bowiem okoliczność istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji tego organu z dnia 30 grudnia 1994r. o wyłączeniu budynku położonego przy ul. Ż. 9a w K. na stałe z użytkowania i nakazaniu jego rozbiórki w terminie 30 dni od dnia wykwaterowania lokatorów, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ustanawia przepis art. 16 § 1 k.p.a., w myśl którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Taka regulacja oznacza, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s.123). Uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Wprawdzie Skarżąca podniosła na rozprawie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia 30 grudnia 1994r. zostało na jej wniosek wszczęte, lecz z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że Sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zmiana zaś stanu faktycznego czy prawnego już po wydaniu zaskarżonego aktu nie wpływa na wynik kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. W dacie orzekania przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji ostateczna decyzja z dnia 30 grudnia 1994r. znajdowała się w obrocie prawnym i nie toczyło się żadne postępowanie nadzwyczajne mające na celu wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych polegających na odbudowie czy też remoncie budynku, co do którego istnieje obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiłoby w ocenie Sądu obejście prawa. Decyzja orzekająca rozbiórkę obiektu budowlanego jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem. Niedopuszczalne jest, aby zamiast rozbiórki, która ma prowadzić do tego, aby budynek przestał istnieć, inwestor wykonywał prace mające na celu pozostawienie obiektu budowlanego, a zatem utrwalał stan niezgodności z prawem. Właściwy do wniesienia sprzeciwu organ jest związany decyzją o rozbiórce, która w sposób istotny ogranicza możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych i z uwagi na skutki jakie wywołuje stanowi uzasadnioną podstawę do wniesienia sprzeciwu. Odnosząc się do zarzutu niewyłączenia od orzekania w niniejszej sprawie organów, tj. Prezydenta Miasta oraz Wojewody, wskazać należy, iż kwestie dotyczące wyłączenia pracownika i organu administracji publicznej uregulowane są w Rozdziale 5 k.p.a. (art. 24-27). Wyłączenia organu dotyczy przepis art. 25 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, jeśli sprawa ta dotyczy interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 1) oraz osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 2). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Pozostałe zarzuty skarżącej zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2010r. są również nieuzasadnione. Fakt, że B. B. zwrócono opinie biegłego, naliczono podatek od przedmiotowej nieruchomości, wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 grudnia 2008r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji u zbiegu ulic Ż. i M., Prezydent Miasta nie wykonał wyroku Sądu Rejonowego z dnia 21 października 1999r., oraz powoływanie się na dobry stan techniczny przedmiotowego budynku, nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia wobec podniesionej już okoliczności funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1994r. W decyzji tej nastąpiła konkretyzacja obowiązków, a więc ustalenie, kto i jakie działania może podjąć zgodnie z prawem. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny czy ewentualne wady oświadczenia woli J. N. w toku postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej miały wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki, albowiem decyzja rozbiórkowa nie jest objęta zakresem rozstrzygnięć Sądu w niniejszym postępowaniu. Odnośnie zaś podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego kwestii rozpatrzenia sprawy zgodnie z prawem europejskim, wskazać należy, iż prawo Unii Europejskiej nie zawiera unormowań związanych z prawem budowlanym, która to materia regulowana jest wyłącznie przez ustawodawstwo państw członkowskich UE. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.