II OSK 454/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1368/08 w sprawie ze skargi J. W. I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie utraty obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od skarżącej na rzecz organu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W. I., stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdzającej utratę obywatelstwa polskiego przez J. W. I. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 25 lipca 2001 r. do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wpłynął wniosek skarżącej adresowany do Prezydenta RP o nadanie jej obywatelstwa polskiego - celem zaopiniowania. Z uwagi na to, że skarżąca do wniosku nie dołączyła dokumentu stwierdzającego brak obywatelstwa polskiego lub zwolnienia bądź zrzeczenia się obywatelstwa polskiego, organ przesłał akta sprawy do Wojewody Zachodniopomorskiego celem przeprowadzenia z urzędu postępowania w trybie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdził utratę obywatelstwa polskiego przez J. W. I., poprzednio J. T. (ur. [...] grudnia 1939 r. w W., jako obywatelka polska). Decyzję tę dołączono do wniosku o nadanie obywatelstwa polskiego i przekazano Prezydentowi RP. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prezydent RP nadał skarżącej obywatelstwo polskie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania J. W. I., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdzającą utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącą. Organ wskazał, że skarżąca w dniu 21 kwietnia 1958 r. wystąpiła z podaniem do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie, w związku z wyjazdem na stałe do Izraela. Po przyjeździe do Izraela skarżąca w dniu [...] lipca 1958 r. nabyła obywatelstwo izraelskie. Zasady nabycia i utraty obywatelstwa polskiego w dacie złożenia podań do Rady Państwa przez skarżącą oraz w dacie nabycia obywatelstwa izraelskiego regulowała ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.), która stanowiła, że obywatel polski tracił obywatelstwo polskie, jeżeli uzyskał zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa oraz nabył obywatelstwo obce. Zdaniem organu, warunek uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa został spełniony, ponieważ w rozpoznawanej sprawie miała zastosowanie uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do państwa Izrael, która stanowiła generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. Sam fakt spełnienia warunków przewidzianych w uchwale powodował, że osoby zainteresowane, a do takich zaliczała się skarżąca, uzyskiwały zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. Natomiast ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim nie zawierała regulacji w zakresie trybu i formy wydawania przez Radę Państwa zezwoleń w przedmiocie zmiany obywatelstwa polskiego na obce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji przyjął, że postępowanie w przedmiocie ustalenia statusu obywatelstwa, zarówno w zakresie potwierdzenia posiadania, jak i utraty obywatelstwa polskiego, może być prowadzone jedynie na wniosek strony. W ocenie Sądu przemawia za tym zarówno brzmienie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, jak i całokształt unormowań tej ustawy. Nie można dokonać odmowy w sytuacji braku żądania "czegoś" przez podmiot. Organ nie może bez wyraźnego wniosku podmiotu, odmówić mu stwierdzenia posiadania jakiegoś prawa czy jego utraty. Odmowa musi mieć adresata, który jednocześnie jest inicjatorem, osobą, która czegoś żąda. Organ nie może odmówić stronie z urzędu posiadania prawa, o które sama strona nie występowała. Wszelkie postępowania prowadzone na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim wymagają złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną rozstrzygnięciem kwestii dotyczącej jej obywatelstwa. Obywatelstwo jako prawo osobiste jest ściśle związane z osobą, której dotyczy. Organ nie może w sposób władczy wchodzić w tę sferę prawną jednostki. W tej sprawie wyłączona była możliwość wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego, skoro brak było przedmiotowego wniosku skarżącej, czy ewentualnej zgody strony wyrażonej w toku postępowania. W skardze kasacyjnej od wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił naruszenie art. 8 ust. 3 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim oraz § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o nadanie lub wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego oraz wzorów zaświadczeń i wniosków (Dz. U. Nr 18, poz. 231 ze zm.), a także art. 61 § 1 K.p.a. Organ podniósł, że skarżąca występując z wnioskiem o nadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 8 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim nie dołączyła do wniosku dokumentu stwierdzającego brak obywatelstwa lub zwolnienia bądź zrzeczenia się obywatelstwa polskiego. Dokument taki jest wymagany zgodnie z § 2 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawie o nadanie lub wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego oraz wzorów zaświadczeń i wniosków, od osób, które w przeszłości same lub ich wstępni posiadali obywatelstwo polskie. Zdaniem organu przed przesłaniem wniosku o nadanie obywatelstwa do Prezydenta RP należało bezwzględnie ustalić, czy skarżąca nie posiada już obywatelstwa polskiego. Wątpliwości w tej kwestii mogła rozstrzygnąć wyłącznie decyzja właściwego wojewody, wydana na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim. Wojewoda Zachodniopomorski wszczął postępowanie w sprawie utraty obywatelstwa polskiego przez skarżącą z urzędu, w trybie art. 61 § 1 K.p.a., w związku z prowadzonym postępowaniem o nadanie skarżącej obywatelstwa polskiego. Postępowanie o nadanie obywatelstwa polskiego jest postępowaniem odrębnym, uregulowanym przepisami art. 8 i 16 ustawy o obywatelstwie polskim oraz przepisami rozporządzenia, do którego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zasadnicze zagadnienie prawne sprowadza się do tego, czy postępowanie o stwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.) może być wszczęte z urzędu, czy – jak to przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku – tylko na wniosek strony. W skardze kasacyjnej trafnie zostało zakwestionowane stanowisko, że postępowanie o stwierdzenie posiadanie lub utraty obywatelstwa polskiego nie może być wszczęte z urzędu. Za tym stanowiskiem wbrew argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przemawia ani treść art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., ani pozostałe przepisy tej ustawy. Z art. 61 § 1 i 2 K.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z tym, że organ administracji publicznej jest ograniczony co do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. określa sprawy, w których wszczęcie postępowania wymaga wniosku strony. Dotyczy to nabycia obywatelstwa polskiego na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy, uznania za obywatela polskiego (art. 9 ust. 2 ustawy), nabycia obywatelstwa polskiego w drodze przyjęcia oświadczenia (art. 10 ust. 1 ustawy), odzyskania obywatelstwa w drodze przyjęcia oświadczenia (art. 11 ustawy). W przypadku natomiast postępowania w sprawach, o których mowa w art. 17 ust. 4 ustawy wszczęcie postępowania nie jest uzależnione od wniosku strony, a więc postępowanie w tych sprawach może być wszczęte także z urzędu. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim sama istota tych spraw, których przedmiotem jest stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego (odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego) lub stwierdzenie utraty obywatelstwa polskiego (odmowa stwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego). Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie ma na celu rozstrzygniecie, czy określona osoba posiada obywatelstwo polskie lub nie albo czy określona osoba utraciła obywatelstwo polskie lub nie, przy czym najczęściej dotyczy to sytuacji, gdy kwestia obywatelstwa polskiego określonej osoby jest sporna. Decyzje wydane w tym postępowaniu mają charakter deklaratoryjny, albowiem stwierdzają określony stan rzeczy, który powstał z mocy prawa na skutek określonych zdarzeń lub czynności. Z uwagi na taki charakter rozstrzygnięcia w tym postępowaniu nie można mówić, iż warunkiem rozpoznania sprawy jest wystąpienie z żądaniem przez osobę, która żąda stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty. W tym postępowaniu nie chodzi o przyznanie lub odmowę przyznania prawa, ale o stwierdzenie przez właściwy organ administracji publicznej tego, czy określona osoba jest, czy nie jest obywatelem polskim albo czy utraciła lub nie utraciła obywatelstwo, z uwagi na zdarzenia lub czynności, z którymi przepisy ustawy wiążą posiadanie lub utratę obywatelstwa polskiego. Stwierdzenie tego może mieć miejsce zarówno w postępowaniu, które zostanie wszczęte na wniosek osoby, która ma interes prawny w sprawie, jak i w postępowaniu, które zostanie wszczęte z urzędu. Jakkolwiek kwestia obywatelstwa polskiego określonej osoby ma charakter osobisty, to jednak ma także szersze znaczenie z uwagi na konsekwencje prawne posiadania lub nie posiadania obywatelstwa polskiego. Z uwagi na te konsekwencje postępowanie w tych sprawach może być wszczęte na wniosek strony, ale także z urzędu. Przyjmując wadliwe założenie, że wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego wymaga wniosku strony, Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji wyłącznie z tego powodu, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu i skarżąca nie wyraziła na to zgody w toku postępowania. Konsekwencją takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji było to, że Sąd ten nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, a także nie dokonał oceny innych istotnych okoliczności, które wymagają oceny, niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Oznacza to wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim oraz art. 61 § 1 K.p.a., co uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji, niezależnie od zarzutów przytoczonych w skardze powinien rozważyć, jakie znaczenie prawne dla będącego w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie utraty obywatelstwa polskiego skarżącej, wszczętego z urzędu, ma okoliczność, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji a przed rozpoznaniem odwołania skarżącej przez organ drugiej instancji, został wydany w dniu [...] kwietnia 2002 r. akt Prezydenta RP o nadaniu skarżącej, na jej wniosek obywatelstwa polskiego. W postępowaniu tym powstała bowiem taka sytuacji, że w sprawie o stwierdzenie utraty lub posiadania obywatelstwa polskiego skarżącej, w której postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z wnioskiem skarżącej o nadanie jej obywatelstwa polskiego, Prezydent RP nadał skarżącej obywatelstwo z dniem [...] kwietnia 2002 r. Z uwagi na powód wszczęcia tego postępowania z urzędu, jeżeli chodzi o samo stwierdzenie posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego, może wchodzić w rachubę zarówno stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą, skoro posiada obywatelstwo polskie, jak i umorzenie postępowania w sprawie, jeżeli przyjmie się, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż w toku tego postępowania skarżąca nabyła obywatelstwo polskie, chyba że skarżącej, która bierze już udział w tym postępowaniu nie chodzi o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, ale o stwierdzenie, że nie utraciła obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa izraelskiego po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa (art. 11 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim). Należy przy tym zwrócić uwagę, że z pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2008 r., które znajduje się w aktach administracyjnych, wynika, że w dniu 18 czerwca 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie posiadania bądź utraty obywatelstwa polskiego, który potraktowano jako podanie wszczynające odrębne postępowanie dotyczące obywatelstwa polskiego skarżącej. Natomiast zaskarżona decyzja w tej sprawie została wydana na skutek odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. wniesionego w dniu 10 lipca 2007 r. Oznacza to, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję na skutek odwołania skarżącej wniesionego w dniu 10 lipca 2007 r. nie potraktował wniosku (pisma) skarżącej z dnia 18 czerwca 2006 r. jako pisma w tej sprawie, lecz jako podanie wszczynające postępowanie w odrębnej sprawie. W związku z tym organ w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, powinien wyjaśnić, czy i jakie rozstrzygnięcie zapadło w tej odrębnej sprawie, albowiem rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie odniesienie się także do tego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej podał, że w tym postępowaniu, po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, organ odwoławczy zwiesił postępowanie. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.