I OSK 260/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Jacek Hyla (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 366/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. I SA/Wa 366/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Siedlcach z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], mocą której przyznano J. S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych od 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 100 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wskazało, że J. S. w październiku 2009 r. złożyła do Kierownika MOPS w S. łącznie 15 wniosków, w których wniosła o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 200 zł. na zakup obuwia skórzanego, zasiłku celowego w wysokości 500 zł na zakup niezbędnej odzieży, zasiłku celowego w wysokości 520 zł. na zakup gazu oraz butli metalowej, zasiłku celowego w wysokości 200 zł. na doładowanie telefonu oraz opłacenie abonamentu, zasiłku celowego w wysokości 70 zł. na karnet na basen, zasiłku w wysokości 180 zł. na zakup kostiumu kąpielowego, zasiłku celowego w wysokości 150 zł. na zakup torby na kółkach, zasiłku celowego w wysokości 750 zł na zakup wody, zasiłku celowego w wysokości 400 zł. na zakup ciśnieniomierza, zasiłku celowego w wysokości 2000 zł. na zakup niezbędnych leków, zasiłku z "programu na dożywianie" w wysokości 600 zł., zasiłku celowego w wysokości 150 zł. na szczepionkę przeciw grypie i zapaleniu zatok, zasiłku celowego w wysokości 70 zł. na zakup świec, zasiłku na ogrzanie domu w wysokości 4370 zł. oraz zasiłku na naprawy w domu - bez podania kwoty. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, niemniej jej warunki mieszkaniowe są trudne. Ustalono także, że wnioskodawczyni nigdzie nie pracuje, bowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jedynym źródłem jej utrzymania jest zasiłek stały w wysokości 324 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Ponadto J. S. systematycznie korzysta z innych form wsparcia finansowego świadczonych przez ośrodek pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji przyznającej J. S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych od 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 100 zł miesięcznie organ pierwszej instancji podkreślił, iż wysokość świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i możliwości MOPS. Organ przedstawił ponadto wysokość środków jakimi dysponował w danym okresie na powyższy cel. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. opisała swoją trudną sytuację życiową oraz wyjaśniła, że przyznany zasiłek jest niewystarczający. Strona zarzuciła ponadto, że decyzja jest błędna i wydana została z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) i podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza tym samym, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości przez niego określonej. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Decyzja taka nie może jednak być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach podkreśliło, że MOPS w S. na pomoc z Programu Rządowego na miesiące październik, listopad i grudzień 2009 r. dysponował kwotą 15000 zł miesięcznie. Średnia liczba ubiegających się o pomoc to 120 rodzin miesięcznie. Dla jednego gospodarstwa domowego organ dysponował zatem kwotą 125 zł miesięcznie, z tym, że dla jednoosobowych gospodarstw domowych przeznaczał kwotę 100 zł miesięcznie, a wieloosobowych 150zł. miesięcznie. Organ zaznaczył, że w okresie 9 miesięcy 2009r. z pomocy z Rządowego Programu skorzystały 364 osoby, średnio na jeden miesiąc na jedną osobę przeznaczono 39,32 zł., z pomocy w formie zasiłków celowych na zakup żywności skorzystało 105 rodzin (271 osób). Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż J. S. na miesiąc październik 2009 r. złożyła 15 wniosków z prośbą o udzielenie pomocy materialnej na łączną kwotę 10 560 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wyjaśniło, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie pomocy. Możliwość zaspokojenia potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Udzielenie zasiłku celowego w kwocie wyższej niż przewidziana na każdego wnioskującego, znacznie zmniejszyłoby zdolność MOPS w S. do świadczenia tej pomocy innym potrzebującym. Organ podkreślił, że łączna wysokość pomocy udzielonej J. S. przez MOPS w S. na miesiąc październik 2009 r. wynosi kwotę 807zł., a więc jest wyższa niż najniższa emerytura (675,10 zł brutto) i pozwala odwołującej na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wskazana pomoc przyznana została J. S. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przewidzianego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Stosownie zaś do treści art. 3 i art. 5 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, określonego w ustawie o pomocy społecznej. W myśl zaś art. 7 tej ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wynika zaś, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy. Decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o jego wysokości ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenia. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca spełnia przesłanki określone w ustawie z dnia 29 grudnia 2005r., uprawniające do uzyskania pomocy w zakresie dożywiania. Jeżeli zatem oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawczyni, a z drugiej strony własne możliwości finansowe - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych przez nich żądań - organ uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych od 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 100 zł miesięcznie, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. W ocenie Sądu przyznając J. S. wskazane świadczenie, organ wyczerpująco uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy MOPS w S. J. S. nie otrzymała świadczenia w wysokości niższej, niż przewidziana w tym okresie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. na pomoc osobom ubiegającym się o to świadczenie. Zaskarżona decyzja wydana więc została w granicach uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić niezgodności z prawem. Dodatkowo wskazano, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy, który wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 12 października 2010 r. Jak bowiem wynika z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi udział strony w rozprawie nie jest obowiązkowy, a ponadto w rozpoznawanej sprawie skarżąca reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, który stawił się na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono: - nieważność postępowania z powodu wystąpienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynikającej z naruszenia art. 109 p.p.s.a. polegającej na nieodroczeniu rozprawy pomimo nieobecności skarżącej wywołanej znaną Sądowi przeszkodą w postaci choroby, której nie można było przezwyciężyć; - nieważność postępowania z powodu wystąpienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynikającej z naruszenia art. 12a § 2 p.p.s.a. polegającej na nieotrzymaniu przez skarżącą kopii z akt sprawy pomimo złożonego wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącej zapoznania się z aktami sprawy; - nieważność postępowania z powodu wystąpienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynikającej z naruszenia art. 34 p.p.s.a. , polegającej na przeprowadzeniu rozprawy pomimo usprawiedliwionej nieobecności Skarżącej, która wnosiła o odroczenie rozprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia Skarżącej osobistego działania przed Sądem; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o uchylenie decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego, polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o uchylenie decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego, polegającego na pominięciu w uzasadnieniu decyzji organu okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego braku w integralnej części decyzji; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pomoc społeczna jest udzielana stosownie do możliwości finansowych ośrodków pomocy społecznej i w konsekwencji błędne nieuwzględnienie, iż jej celem jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osób, które nie są w stanie jej pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust, 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zadaniem pomocy społecznej nie jest umożliwianie osobom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka i w konsekwencji błędny wniosek, iż nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię polegającą na nie wzięciu pod uwagę, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, takich jak w niniejszej sprawie m.in. znaczny stopień niepełnosprawności skarżącej i jednocześnie jej całkowita niezdolność do pracy, i w konsekwencji jego niezastosowanie; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa rozpoznana została na rozprawie w obecności pełnomocnika skarżącej, po oddaleniu jej wniosku o odroczenie rozprawy, uzasadnianym zaświadczeniem lekarskim wystawionym przez Oddział Rehabilitacyjny [...] Sp. z o.o. w K. – z którego wynika, że skarżąca była hospitalizowana od [...] marca 2011r. do [...] maja 2011r. i stwierdzono jej niezdolność do pracy do [...] maja 2011r. Przepis art. 109 p.p.s.a. stanowi, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Skoro ze złożonego zaświadczenia wynika na dzień rozprawy, jedynie niezdolność skarżącej do pracy, która wszakże jak wynika z akt administracyjnych występuje u skarżącej trwale - to zachodziły podstawy, by oddalić wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy. Niezdolność do pracy skarżącej ma bowiem charakter nieprzemijający i nie jest okolicznością wyłączającą stawiennictwo w sądzie, które nie jest zresztą obowiązkowe. Ponadto skarżąca jest w sprawie reprezentowana przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy – obecnego także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Pozbawiony podstaw był zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art.12a§2 p.p.s.a., co zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną skutkować miało nieważnością postępowania. Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę odmowa wydania skarżącej dokumentów wnioskowanych w piśmie z [...] maja 2010r. (spis treści, zaskarżona decyzja, odwołanie od decyzji I instancji, pismo MOPS do SKO z [...] listopada 2009r.) nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie naruszała również prawa skarżącej do obrony swych praw. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny zważył na charakter żądanych dokumentów, które były skarżącej znane, były doręczane w toku postępowania (decyzja, pismo MOPS) lub pochodziły od niej (odwołanie), oraz nie miały znaczenia merytorycznego (spis treści) - a także i na to, że skarżąca reprezentowania była przez adwokata wykonującego zawód w kancelarii z siedzibą w Warszawie – będącej także siedzibą sądu I instancji. Pełnomocnik skarżącej z urzędu mogła zatem bez trudu zapoznać się z aktami sprawy. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut pozbawienia skarżącej możności obrony swych praw przez oddalenie jej wniosku o odroczenie rozprawy (art. 109 w związku z art. 183§2 pkt 5 p.p.s.a.). Rozpatrując wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy na podstawie powołanego wyżej art. 109 p.p.s.a. Sąd I instancji musiał brać pod uwagę nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki, wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasadę szybkości postępowania sformułowaną w art. 7 p.p.s.a., według której Sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu. Skoro na rozprawie w dniu 15 października 2010r. obecna była pełnomocnik skarżącej z urzędu, a z samego wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy wynikało, że przyczyna jej nieobecności związana z jej stanem zdrowia jest trwała i trudno spodziewać się jej szybkiego usunięcia – to sąd I instancji był w pełni uprawniony, by oddalić wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy – nie naruszając jej procesowych gwarancji obrony. Art. 34 p.p.s.a. stanowi, że strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Znaczenie tego przepisu polega na dopuszczeniu możliwości działania przez stronę przez pełnomocnika. Skoro skarżąca korzystała z tego prawa, będąc reprezentowana przez obecnego na rozprawie pełnomocnika, adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy – to wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej odmowa odroczenia rozprawy przez sąd I instancji nie naruszyła możności obrony przez nią swych praw, zważywszy na okoliczności omówione powyżej w związku z zarzutem naruszenia art. 109 p.p.s.a. Art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej, by w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie niniejszej nie uchybiono powyższym obowiązkom. Postępowanie wyjaśniające w sprawie został przeprowadzone należycie i wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone w sposób prawidłowy. Wysokość przyznanego zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych uzasadniono zgodnie z art. 7 k.p.a. Organ przedstawił wyliczenie dotyczące dystrybucji środków z programu rządowego w zakresie dożywiania i dane te dostatecznie obrazują, że zakres pomocy, jaka udzielana jest skarżącej, będącej osobą samotną nie jest mniejszy niż zakres pomocy udzielanej innym osobom. Sąd I instancji prawidłowo ocenił i ocenie swej dał wyraz w sporządzonym uzasadnieniu wyroku, że organy administracji, działając w granicach uznania administracyjnego – wyboru rozstrzygnięcia nie dokonały dowolnie. Organy właściwie powołały się na fakt zróżnicowanej pomocy świadczonej na rzecz skarżącej – w ramach finansowych możliwości MOPS w S. Niezasadny był zatem zarzut naruszenia przepisów art. 7, 80 i 107§3 k.p.a. Nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Nie sposób oczekiwać, by w decyzji rozstrzygającej w odniesieniu do każdego wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organ przedstawiał finansowy czy merytoryczny raport ze swej działalności. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać także do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej w sprawach innych niż rozpoznawana. Wobec powyższego należało przejść do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t.j Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz.728 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, regulującymi kwestię zasiłku celowego, zasiłek taki "może być przyznany". Ze sformułowania tego wynika, że decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Zatem organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Badając zgodność z prawem decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego Sąd ocenia, czy organy wykazały, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W świetle ustalonych w sprawie okoliczności zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zgodnie z przepisami ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Organy orzekające w sprawie poddały ocenie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. W szczególności wzięto pod uwagę fakt, że skarżąca korzysta nieprzerwanie z różnych świadczeń z pomocy społecznej, a także i to, że udzielana skarżącej pomoc musi być dostosowana do możliwości finansowych miejscowego ośrodka pomocy społecznej. Podlegająca kontroli w niniejszej sprawie decyzja jest jedynie jednym z elementów pomocy świadczonej na rzecz skarżącej, przy czym nie może ona oczywiście oczekiwać, by zaspokojenie jej wszystkich istotnych potrzeb życiowych nastąpiło w oparciu o środki z pomocy społecznej. Nie taka jest bowiem funkcja pomocy społecznej, która zgodnie z powołanym wyżej art. 3 ust. 1 ma wspierać osoby i rodziny w podejmowanych przez nie wysiłkach w celu zaspokojenie swych potrzeb. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.