II OSK 1959/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/10 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. II OSK 1959/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. IV SA/Wa 187/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] maja 2009 r. nakładającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł. na B. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą ,,A." B. W., będącego odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wynik kontroli Straży Granicznej, która ujawniła transport części samochodowych z Wielkiej Brytanii na terytorium RP oraz opinii biegłego sądowego w dziedzinie techniczno-kryminalistycznej rekonstrukcji wypadków drogowych i techniki samochodowej wynika, iż ww. części i zespoły ponownie użyte zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływają na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U. Nr 201, poz. 1666). W dniu [...] lutego 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na odbiorcę odpadów z grup 1601 oraz 1606 zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2009 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206). W dniu 22 kwietnia 2009 r. wpłynęła do organu kopia wyroku Sądu Rejonowego w Szczecinie skazującego B. W. za dokonanie przywozu na terytorium RP wbrew przepisom ustawy odpady z grup 1601 oraz 1606 zawartych w ww. rozporządzeniu, tj. o czyn z art. 183 § 1 i 4 Kodeksu karnego. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł na B. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." B. W. Jako podstawę wydania decyzji organ powołał art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. nr 124, poz. 859 ze zm.) oraz w zw. z art. 3 rozporządzenia (WE) 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż B. W. dokonując międzynarodowego przemieszczenia odpadów bez dokonania pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody, dokonał nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów. Zdaniem organu sankcje wynikające z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów mają charakter dolegliwości finansowej. Wprawdzie Sąd Rejonowy w Szczecinie wymierzył grzywnę B. W. na podstawie art. 71 § 1 kodeksu karnego, tym nie mniej sankcja finansowa nałożona wyrokiem na skarżącego związana jest z zawieszeniem wykonania kary pozbawienia wolności i nie stanowi dolegliwości finansowej za przywóz odpadów z zagranicy. Przedmiot nałożenia grzywny jest odmienny od przedmiotu będącego powodem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 1 ww. ustawy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zmierza do nałożenia kary pieniężnej na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie, nie zaś do określenia sposobu gospodarowania odpadami sprowadzonymi nielegalnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie złożył B. W. podnosząc zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251) w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U nr 201, poz. 1666 ze zm.), w związku z art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz w związku z załącznikiem nr 5 do Dyrektywy 2005/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. dotyczącej homologacji typu pojazdów mechanicznych pod względem ich przydatności do ponownego użycia, zdolności do recyklingu i odzysku oraz zmieniającej dyrektywę Rady 70/156/EWG poprzez uznanie, że sprawdzone części samochodowe należy uznać za opady. Ponadto B. W. wskazał, iż decyzja została wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, który pozostaje w sprzeczności z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dodatkowo skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami: "czy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zakresie w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej określonej przez powołaną ustawę jako "kara pieniężna" i odpowiedzialność za przestępstwo jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP oraz "czy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zakresie w jakim nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 300 000 zł, bez możliwości miarkowania kary poniżej 50 000 zł, a także odstąpienia od wymierzenia kary pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności, tj. art. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP?" W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z ww. pytaniami prawnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że niesporne w sprawie jest, iż skarżący nie dokonał zgłoszenia przywiezionych z Wielkiej Brytanii używanych części samochodowych. Natomiast w postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ustalono, że części te są odpadem w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Poza tym kwestia klasyfikowania przywiezionych przez skarżącego części samochodowych, jako odpadów z grup 1601 i 1606 określonych w załączniku do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, rozstrzygnięta została w wyroku Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt V K 352/09. Wyrokiem tym skarżący uznany został za winnego popełnienia czynu polegającego na przywozie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew przepisom ustawy, odpadów z grup 1601 i 1606 zawartych w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów, tj. o czyn z art. 183 § 4 kodeksu karnego. Wyrok skazujący skarżącego za popełnienie przestępstwa jest prawomocny. Zgodnie z art. 11 ppsa ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm,), powoływanej dalej jako: "ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów". Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w art. 2 ust. 1 pkt 4 stanowi, że przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady. Zgodnie z art. 2 pkt 35 lit, a) rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, nielegalne przemieszczenie odpadów oznacza przemieszczenie odpadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom, zgodnie z tym rozporządzeniem. W ocenie Sądu nieuzasadnione są również zarzuty skarżącego, wskazujące na niekonstytucyjność art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Tym samym nieuzasadnione są sformułowane w skardze wnioski o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z odnośnym pytaniem prawnym. Określenie w przepisie prawa wysokości kary pieniężnej należy do uprawnień ustawodawcy i przepisy Konstytucji nie zawierają w tym przedmiocie ograniczeń. Kara przewidziana w art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest karą sztywną. Określona została górna i dolna granica tej kary co pozwala organowi administracji różnicować sytuację odbiorców odpadów. Okoliczność, że dolna granica kary została określona wysoko nie narusza zasady proporcjonalności, która nakazuje ustawodawcy stosować do osiągnięcia celu środki proporcjonalne. Sąd nie podzielił argumentów skarżącego, że art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów narusza zasadę ne bis in idem, którą wywodzi się z art. 2 Konstytucji. Zauważyć należy, że skarżący skazany został wyrokiem Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009 r. za dokonanie przywozu na terytorium RP wbrew przepisom ustawy odpadów z grup 1601 oraz 1606 zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, tj. za czyn z art. 183 § 4 kodeksu karnego. Natomiast kara pieniężna została nałożona na skarżącego jako na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Zatem dolegliwości finansowe skarżącego, mają swoje źródło w różnych zachowaniach skarżącego polegających na przywozie odpadów oraz na odbiorze odpadów. Oznacza to, że w sprawie nie zachodzi tożsamość sytuacji, w związku z którą skarżący został dwukrotnie "ukarany". Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że nałożenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej nie jest tożsame z wymierzeniem w trybie procesu karnego kary grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. W. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a mianowicie uznaniu za dopuszczalne stosowania art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859), w stosunku do osoby fizycznej, która uprzednio za ten sam czyn (wyczerpujący znamię nielegalnego sprowadzania odpadów) została już ukarana na podstawie art. 183 § 4 kodeksu karnego, co pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji (zasada ne bis in idem) oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności), jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 punkt 2 ppsa), tj.: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r., wydane na podstawie 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w stosunku do osoby fizycznej, która uprzednio za ten sam czyn (wypełniający znamiona nielegalnego sprowadzania odpadów) została już ukarana na podstawie art. 183 § 4 kodeksu karnego, co pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji (zasada ne bis in idem) oraz art. 31 ustęp 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności), pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi. b/ art. 151 ppsa w ten sposób, że pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, skargę tę oddalono. c/ art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.) w zw. z art. 193 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie wystąpienia z pytaniami prawnym do Trybunału Konstytucyjnego sformułowanymi w skardze. Pełnomocnik skarżącego jednocześnie wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami: -czy art. 32 ustęp 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859), w zakresie w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn (zachowanie) sankcji administracyjnej określonej przez powołaną ustawę jako "kara pieniężna" za "odbiór" odpadów i jednocześnie odpowiedzialność za przestępstwo przywozu odpadów (art. 183 § 4 kodeksu karnego) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada ne bis in idem) ? -czy art. 32 ustęp 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859), w zakresie w jakim dopuszcza stosowanie wobec osoby fizycznej kary pieniężnej za odbiór odpadów w wysokości nie niższej niż 50 tysięcy złotych, w trybie postępowania administracyjnego, pozostaje w zgodności z art. 6 ustęp 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (prawo do sądu) jako wypełniający definicję "sprawy karnej" w rozumieniu art. 6 ustęp 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka ? -czy art. 32 ustęp 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859), w zakresie w jakim nakazuje wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej w wysokości od 50 000 zł do 300 000 złotych, bez możliwości miarkowania kary poniżej 50 000 złotych, a także odstąpienia od wymierzenia kary pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności to jest art. 2 Konstytucji oraz art. 31 ustęp 3 Konstytucji ? W sytuacji wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu zajęcia stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w związku z art. 192 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, pomimo, iż dotyczą naruszenia wielu przepisów, tak postępowania, jak i prawa materialnego koncentrują się w istocie wokół niekonstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów w związku z naruszeniem w sprawie zasady Ne bis In idem w sytuacji wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, gdy za ten sam czyn – zdaniem wnoszącego tę skargę kasacyjną – skarżący został skazany za popełnienie przestępstwa z art. 183 § 4 kodeksu karnego, a także naruszenia zasady proporcjonalności w związku z brakiem możliwości miarkowania kary poniżej 50 000 złotych, czy odstąpienia od wymierzenia kary. W związku z powyższym wnoszący skargę kasacyjną domaga się wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w opisanym zakresie. Tak sformułowane zarzuty należało uznać za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Jak bowiem prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia kwestia klasyfikowania przywiezionych przez skarżącego części samochodowych, jako odpadów z grup 1601 i 1606 określonych w załączniku do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, rozstrzygnięta została w wyroku Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt V K 352/09, którym skarżący uznany został za winnego popełnienia czynu polegającego na przywozie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew przepisom ustawy, odpadów z grup 1601 i 1606 zawartych w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów, tj. o czyn z art. 183 § 4 kodeksu karnego. Wyrok skazujący skarżącego za popełnienie przestępstwa jest prawomocny, a zgodnie z art. 11 ppsa ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. W związku z tym nie zasługuje na uznanie zarzut dotyczący błędnego uznania części samochodowych za odpady, ponieważ ustalenia organu w tym zakresie są zbieżne z ustaleniami zawartymi w prawomocnym wyroku skazującym. Co zaś się tyczy zarzutu niekonstytucyjności art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wobec naruszenia zasady ne bis in idem, wywodzonej z art. 2 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji w tym zakresie. Skazanie prawomocnym wyrokiem oraz nałożenie kary pieniężnej mają swoje źródło w różnych zachowaniach skarżącego polegających na przywozie odpadów oraz na odbiorze odpadów. Nie ma tu zatem mowy o podwójnym ukaraniu za ten sam czyn. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega także sprzeczności uregulowań art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów z zasadą proporcjonalności wobec braku możliwości miarkowania kary poniżej 50 000 złotych. Uprawnieniem ustawodawcy jest określenie surowości sankcji określonej w tym przepisie adekwatnie do konieczności ochrony określonych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ustawodawca zachował przy tym możliwość miarkowania tej kary, w związku z czym nie sposób uznać jej za sztywną. Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym, jest więc powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.