I OSK 1614/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Wiesław Morys (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 699/09 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SA/Wa 699/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddalił skargę J. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: J. C. pełnił zawodową służbę wojskową w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w Z. w stopniu starszego sierżanta sztabowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, z powołaniem się na art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) i § 137 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział mu stosunek służbowy. Z uwagi na skrócenie okresu wypowiedzenia na wniosek żołnierza, który oświadczył brak zainteresowania dalszym pełnieniem służby, ustał on z dniem 31 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał m.in. na rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień planowanych z dniem 1 listopada 2003 r. Wskutek przeformowania jednostki zmniejszył się jej stan etatowy, zajmowane przez żołnierza stanowisko uległo likwidacji, a brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska stosownego do posiadanych kwalifikacji i stopnia wojskowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. J. C. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., eksponując przede wszystkim fakt wydania jej przed przeformowaniem jednostki. Decyzje odmowne Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2006 r. i Ministra Oborny Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrokiem z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 901/07. Uznając wykazanie przyczyny wypowiedzenia przez organ oraz ustalając związek pomiędzy wynikającą z zamiaru przeformowania jednostki datą likwidacji zajmowanego przez żołnierza stanowiska, a wypowiedzeniem stosunku służbowego, Sąd dostrzegł niewyjaśnienie kwestii braku możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. W aktach osobowych brak było bowiem jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o podjęciu działań zmierzających do poszukiwania takiego stanowiska w jednostkach podległych Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego. Ta wadliwość była powodem uchylenia obu decyzji i miała zostać usunięta w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Kolejna odmowna decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] maja 2008 r. została uchylona decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2008 r., a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Następna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. również odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. W jej uzasadnieniu wskazano na brak przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Bezsporne przeformowanie jednostki, w której pełnił służbę J. C., skutkowało wypowiedzeniem stosunku służbowego, bowiem jego stanowisko uległo likwidacji, brak zaś było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko. Okoliczność tę przedstawiono żołnierzowi podczas rozmowy przeprowadzonej w dniu [...] października 2002 r. Utrzymując w mocy tę decyzję Minister Obrony Narodowej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r., następnie zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podzielił to stanowisko. Poza tym powołał się na fakt wydania przez Terenową Wojskową Komisję Lekarską w dniu [...] października 2003 r. orzeczenia o trwałej niezdolności do służby wojskowej J. C. W jego ocenie orzeczenie to przesądza o zaistnieniu nieodwracalnych skutków wywołanych decyzją dotychczasową. Konkluzja ta doprowadziła organ do wniosku o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. W skardze na decyzję z dnia [...] marca 2009 r. wniesiono o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności wywołała nieodwracalne skutki prawne, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu podano, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, natomiast wadliwy jest pogląd o wywołaniu przez decyzję dotychczasową nieodwracalnych skutków prawnych. W przekonaniu skarżącego na drodze administracyjnej jest wszak możliwe "odwrócenie" skutków prawnych tej decyzji. Wywiódł też, że treść orzeczenia lekarskiego podniesionego przez organ nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż kwestia możliwości pełnienia służby pozostaje poza granicami postępowania nieważnościowego. Wskazano wreszcie na znaczną ilość rozstrzygnięć nieważnościowych w identycznych stanach faktycznych, wyprowadzając stąd wniosek o naruszeniu wobec skarżącego zasady równości. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, w szczególności w zakresie braku możliwości powrotu skarżącego do służby, a nadto akcentując fakt, iż z uwagi na wyrażenie przez skarżącego zamiaru odejścia ze służby organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. zaprzestał dalszego poszukiwania innego stanowiska służbowego dla niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż organy orzekające w ponownym postępowaniu wykonały wszelkie zalecenia zawarte w motywach orzeczenia tego Sądu z dnia 26 października 2007 r. Analizując brzmienie art. 156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza jego punkt 2, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja dotychczasowa nie pozostaje w oczywistej i istotnej sprzeczności z porządkiem prawnym, a więc nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które skutkowałoby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Będący jej podstawą art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie został naruszony w zakresie eksponowanym przez skarżącego. Organy wykazały konieczność przeformowania jednostki, w której pełnił on służbę, w wyniku czego zmniejszył się jej stan etatowy. Wydanie decyzji przed dniem dokonania owych zmian nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż orzecznictwo dopuszcza takie działania, akcentując jedynie związek pomiędzy wypowiedzeniem służby a reorganizacją jednostki. Podobnie rzecz ocenił w zakresie braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. W tej materii powołał się na dokumenty zalegające w aktach kadrowych, z których wynika, że poszukiwano możliwości innego wykorzystania skarżącego w służbie, co przedstawiono mu podczas rozmowy. Miał też Sąd na uwadze okoliczność, że skarżący wyraźnie podał, iż nie jest zainteresowany dalszym pełnieniem służby wojskowej. Wreszcie zważył, iż w materii wyznaczenia na inne stanowisko funkcjonowały różne poglądy dotyczące tego, czy ma ono być poszukiwane w ramach jednostki dotychczasowej zwalnianego żołnierza, czy też należy poszukiwania te rozszerzyć na inne jednostki. Taki zaś stan niepewności prawa podlegającego odmiennym wykładniom jednolicie jest traktowany jako stan, który nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji zasadzającej się na jednym z poglądów. Skoro zatem nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zbędne okazało się badanie zasadności zarzutów i motywów decyzji w zakresie nieodwracalnych skutków decyzji. Zagadnienie trwałej niezdolności do służby skarżącego nie miało więc wpływu na wynik sprawy. Dlatego Sąd ten skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wniósł J. C., żądając jego uchylenia w całości i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., ewentualnie uchylenia tegoż wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 156 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wypowiedzenia stosunku służbowego, a więc wspomniana decyzja nie uchybia prawa. W motywach skargi kasacyjnej zwalczano poprawność uznania przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. nie narusza rażąco prawa, bo zdaniem skargi naruszenie to wynika nie z zastosowania jednej z wielu wykładni danego przepisu, a z faktu braku wypełnienia jego przesłanek. Oto bowiem organ nie wykazał przedłożenia skarżącemu propozycji innego stanowiska służbowego przed wypowiedzeniem stosunku służbowego. Tymczasem kryteria zwalniania ze służby i ich zastosowanie w praktyce winny być precyzyjne, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w przywołanym przez skarżącego wyroku. W ocenie autora skargi kasacyjnej doszło do pozornej likwidacji stanowiska, a zatem do wypowiedzenia stosunku służbowego opartego na pozornej przyczynie. Jego zdaniem wypowiedzenie było nadto przedwczesne, bo nastąpiło przed faktycznym zwolnieniem stanowiska dotychczas zajmowanego przez skarżącego. Te okoliczności winny więc skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Dowody wskazane przez Sąd, jak też poczynione przezeń rozważania prawne nie są w ocenie skarżącego wystarczające dla przyjęcia spełnienia wymaganej przepisem art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. przesłanki braku możliwości innego zatrudnienia. Tym bardziej, że same organy orzekające w sprawie przyznały, iż decyzja dotychczasowa jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, przyjmując jedynie, iż z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych stwierdzenie nieważności decyzji jest wykluczone. Jednakowoż zdaniem kasatora jest to stanowisko błędne. Skarga kasacyjna podtrzymała wreszcie zarzut nierównego traktowania przez organy i sądy zwalnianych żołnierzy, bowiem w wielu przypadkach dochodziło do stwierdzania nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego z przyczyn eksponowanych w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, mającą miejsce w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego w obu jego postaciach. Zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie da się wyprowadzić ani z części wstępnej ani z motywów skargi kasacyjnej. Co prawda pojawił się w niej przepis procesowy - art. 156 (bez sprecyzowania jednostek redakcyjnych) k.p.a., to jednak w związku z przepisem prawa materialnego i w kontekście jego rażącego naruszenia. Trzeba wszak stwierdzić, że obie formy naruszenia prawa materialnego w zasadzie nie mogą występować łącznie, gdyż zarzut błędnej wykładni można skutecznie postawić przepisowi prawidłowo zastosowanemu. Jeśli bowiem nie miał on zastosowania w sprawie, bądź został zastosowany niewłaściwie, to zbędna jest ocena poprawności jego interpretacji. Dalej należy wskazać, że żądanie rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogłoby odnieść zamierzonego efektu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., albowiem przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja z dnia [...] marca 2009 r. i ewentualnie inne decyzje wydane w granicach sprawy. Wreszcie godzi się zwrócić uwagę, że sformułowanie w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, iż nie są kwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, co skutkuje związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tymi ustaleniami. W konsekwencji czego przedmiotem rozważań w postępowaniu kasacyjnym jest wyłącznie zagadnienie poprawności zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w kontekście zarzutu rażącego jego naruszenia decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, toteż ocenie nie podlegają już jego przesłanki jako takie, ale wyłącznie w świetle enumeratywnie uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. W niniejszej sprawie chodzi o przesłankę z ust. 2 tego przepisu, a to rażącego naruszenia wspomnianego art. 78 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający na, i nierodzący, rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej CBOiS), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; a charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji, która zresztą to ocena nie jest oceną sensu stricte, bo organ odwoławczy rozpatruje każdą sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie dokonuje kontroli legalności. Cytowany przepis upoważniał do wypowiedzenia przez właściwy organ wojskowy stosunku służbowego, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Poza sporem pozostaje okoliczność, że jednostka wojskowa, w której pełnił służbę skarżący uległa takiej reorganizacji, w wyniku której zmniejszył się jej stan etatowy. Zasadniczą kwestią sporną pozostaje po pierwsze to, czy można było wypowiedzieć stosunek służbowy przed wejściem w życie rozkazu w tej materii. Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że w tym zakresie orzecznictwo dopuszczało różne rozwiązania, w tym i takie, jakie zastosowano w niniejszej sprawie. Mianowicie akcentując związek pomiędzy reorganizacją a wypowiedzeniem, akceptowano wydanie stosownej decyzji zarówno po dacie wydania rozkazu w sprawie reorganizacji, jak i w trakcie dokonywania zmian, oraz po nich (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1691/07, dostępny j.w.). Zatem w tym świetle decyzja z dnia 12 grudnia 2002 r. nie uchybia prawu. Kolejnym zarzutem było niewyjaśnienie możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. W tym zakresie pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji należy również podzielić. Otóż istotnie zakres poszukiwań budził rozbieżności w orzecznictwie, toteż z tego powodu niepodobna przyjąć dopuszczenia się przez organy rażącego naruszenia prawa, które dotyczyć może wyłącznie przepisu jednoznacznie wykładanego. Stanowisko to jest na tyle utrwalone, że zbędne jest szersze omawianie go. Dość przywołać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane na tle sporu toczącego się na gruncie przepisu zakwestionowanego w niniejszej sprawie, a to wyrok z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 965/09 (publikowany j.w.). Wyrażono w nim nadto pogląd, wedle którego brak podjęcia czynności zmierzających do ustalenia innej możliwości zatrudnienia zwalnianego żołnierza nie prowadzi do nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Tymczasem w niniejszej sprawie, co wynika z niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego, organy przedsiębrały działania w celu ustalenia możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. W aktach zalega bowiem tej treści notatka, której skarżący nie podważa oraz notatka z przeprowadzonej z nim rozmowy, w trakcie której przekazano mu informację o tym fakcie. W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy są to wystarczające dowody na spełnienie przesłanki zawartej w ostatnim fragmencie art. 78 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy. Niepodobna bowiem dokonując tej oceny pominąć takich istotnych kwestii jak wyraźne oświadczenie skarżącego o braku zainteresowania dalszą służbą wojskową oraz wniosek o skrócenie okresu wypowiedzenia. W tym stanie rzeczy organ miał podstawę do odstąpienia od podejmowania dalszych działań w tym zakresie i poprzestania na dokonanych uprzednio ustaleniach. W sytuacji akceptacji wypowiedzenia, braku woli dalszego pełnienia służby, czynienie zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez brak wnikliwego zbadania możliwości pełnienia służby na innym stanowisku, jest niezrozumiałe. Okoliczności sprawy nie uzasadniają skutecznego zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa. W tym miejscu wypada tylko dodać, że każda sprawa, w tym sprawy powołane przez skarżącego, ma za przedmiot inne co najmniej okoliczności faktyczne i niepodobna w zapadłych w nich wyrokach dopatrywać się nieuzasadnionego zróżnicowania i dyskryminacji żołnierzy. Wobec powyższego jako zasadna jawi się konstatacja Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do przypisania decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. cechy rażącego narzucenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy zbędne było rozważanie czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem tylko w razie wystąpienia tej istotnej wady okoliczność ta miałaby znaczenie dla wyniku sprawy. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.