I OSK 4/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 131/10 w sprawie ze skargi H.W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany powierzchni działki oraz odmowy zmiany rodzaju użytku gruntowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 131/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Puławskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Decyzja ta odmawiała na wniosek H. W.: 1) przywrócenia powierzchni działki nr [...] do wielkości 0,72 ha wykazywanej przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu M., przeprowadzonej w latach 2006–2008, 2) zmiany użytku gruntowego B – tereny mieszkaniowe o pow. 0,210 ha na użytek Brr – grunty rolne zabudowane. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: H. W. we wniosku z 10 marca 2009 r. domagała się od Starosty Puławskiego wyjaśnienia przyczyny: 1) wykazania w ewidencji gruntów na jej działce nr [...] w M. powierzchni 1210 m2 pod zabudowę, za co są większe opłaty podatkowe, zmniejszenia w związku z tym działki budowlanej do 600 m2 oraz 2) zmniejszenia o 731 m2 powierzchni całej działki po ostatnich pomiarach. Rozpoznając ten wniosek, Starosta wyjaśnił, że przyjęta powierzchnia ogólna działki, użytku gruntowego i terenów mieszkaniowych jest wynikiem przyjęcia granic podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonanej w latach 2006–2008. Wykonawca modernizacji dokonał protokólarnego ustalenia granicy części siedliskowej działki, a co do pozostałych powierzchni wykorzystał dane z operatu pomiarowego z 1962 r., a także z operatów z podziału działki nr [...] oraz [...]. Wyniki modernizacji były wyłożone do wglądu zainteresowanych, do których H. W. nie wniosła zastrzeżeń, a wobec tego powierzchnia działki obliczona została na podstawie współrzędnych punktów granicznych i wyniosła 0,6475 ha. Postępowanie modernizacyjne zakończono ogłoszeniem jego wyników w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. W trakcie postępowania z wniosku H. W. z 10 marca 2009r. dokonano oględzin 9 czerwca 2009 r. działki, w wyniku których ustalono, że zapis w zmodernizowanej ewidencji, ustalający powierzchnię użytku B – tereny mieszkalne na 0,1210 m2 jest prawidłowy. Te ustalenia doprowadziły Starostę do wniosku, że dane zapisane w ewidencji po przeprowadzeniu modernizacji są zgodne z dokumentacją i ustaleniami źródłowymi. H. W. podnosiła w postępowaniu odwoławczym brak staranności w wyjaśnianiu jej wątpliwości, a także, że nie wiedziała o wyłożeniu projektu modernizacji, a o stanie w ewidencji dowiedziała się dopiero z nakazu podatkowego. Organ odwoławczy nie uznał za zasadne argumentów H. W., podkreślając, iż w czasie modernizacji ewidencji H. W. brała udział w czynnościach ustalenia granic na gruncie, nie wnosiła zarzutów, zatem wyniki modernizacji są prawidłowe, natomiast obecny wniosek o dokonanie zmian w operacie nie znajduje podstaw do uwzględnienia. Oddalając skargę H. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny omówił przepisy i wynikającą z nich definicję gruntów zabudowanych, dochodząc do wniosku, ze działanie organów w tym zakresie zgodne jest z przepisami. Natomiast co do ogólnej powierzchni działki, która w świetle operatu pomiarowego z 1962 r. oraz późniejszego operatu technicznego z uwłaszczenia z 1975 r. wynosiła 0,72 ha, a obecnie, po modernizacji 0,6475 ha, rozstrzygniecie organów uznał również za prawidłowe. Obecna powierzchnia jest wynikiem modernizacji ewidencji przeprowadzonej w latach 2006–2008, w której skarżąca brała udział, jak wynika z akt administracyjnych, nie składała w postępowaniu uwag ani zastrzeżeń, nie złożyła zarzutów po ogłoszeniu wyników modernizacji, zatem jej wyniki są obowiązujące. Wniosek skarżącej o zmiany w ewidencji, do czego ma ona prawo, jest jednak nieskuteczny, gdyż podstawą zmian nie mogą być nieaktualne, gdyż pochodzące sprzed modernizacji dane. Reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, H. W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 1, art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niezbadanie, że organy administracji w toku rozpoznawania sprawy i wydania decyzji naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., – art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przez oddalenie skargi, pomimo ze zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd nie dokonał oceny działania administracji publicznej, ograniczając się w zasadzie do powtórzenia argumentacji organów, przez co nie dostrzegł, że organy wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, ustanowionej art. 7 k.p.a., nie wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego sprawy, gdyż nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a mimo to uznały, że okoliczności sporne zostały udowodnione. Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym w dniu 7 grudnia 2011 r. stawił się F. W., który okazał odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach z dnia 6 lipca 2011 r., z którego wynika, że działka nr [...] stanowi, na skutek podziału majątku wspólnego, jego własność. F. W. poparł skargę kasacyjną wniesioną przez Helenę W.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zarówno organy administracji obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznały, że H. W. służyło prawo wystąpienia o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, chociaż, jak podkreślały organy i Sąd, mimo że brała udział w postępowaniu modernizacyjnym ewidencji, to nie zgłaszała w nim uwag, zastrzeżeń, a następnie zarzutów. Jednak tak organy jak i Sąd stanęły na stanowisku, że ustalenia modernizacji ewidencji są niewzruszalne. O ile należy zgodzić się z oceną, że właściciel ma prawo domagać się zmian w ewidencji, o tyle nie można uznać za słuszny poglądu, że dane takiej ewidencji uzyskane, w wyniku jej modernizacji, nie mogą podlegać zmianie. Wniosek H. W., potraktowany jako domagający się zmiany w ewidencji gruntów, wszczął postępowanie administracyjne, którego celem powinno być ustalenie powierzchni ogólnej działki nr [...], a także powierzchni użytków na niej. Prowadząc postępowanie w celu dokonania takich ustaleń, organ ma obowiązek kierowania się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego służą dowody, o których mówi art. 75 k.p.a., które organ powinien, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., zebrać w sposób wyczerpujący i w taki sam sposób rozpatrzyć. W niniejszej sprawie, mimo że w postępowaniu z wniosku H. W. posłużono się dokumentami modernizacyjnymi, a także dokonano oględzin nieruchomości, stwierdzić należy, że wątpliwości dotyczące powierzchni działki i użytków na niej nie zostały wyjaśnione. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy zgodnie z przepisami, z interesem społecznym, słusznym interesem strony. Kierowanie się tymi zasadami przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, jednak musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z pełnym przekonaniem stwierdzić brak racji po stronie H. W., a wręcz przeciwnie, podziela jej wątpliwości wobec tego, że z akt sprawy nie wynika dlaczego uznano, iż ustalone w trakcie modernizacji ewidencji powierzchnie – ogólna i użytkowa działki nr [...]- są prawidłowe. Organy i Wojewódzki Sąd podkreśliły, że w postępowaniu modernizacyjnym ewidencji gruntów H. W. nie kwestionowała znaków granicznych działki. Skoro nie kwestionowała, miała prawo się spodziewać, że ogólna powierzchnia nie ulegnie zmianie. Okazało się inaczej, a wobec tego miała prawo zakwestionować wpis w ewidencji, niekoniecznie w czasie modernizacji, ale zawsze, w każdym czasie. Rzeczą organów była odpowiedź, udokumentowana, czy ustalona w trakcie modernizacji powierzchnia jest prawidłowa, zgodna ze stanem rzeczywistym. Prowadzone postępowanie, jak powiedziano wyżej, nie odpowiedziało na to pytanie. Organy powołały tylko ustalenia z modernizacji, ale one właśnie były kwestionowane. W takiej sytuacji należało przeprowadzić dowód z oględzin, dokonać np. pomiarów z udziałem strony. Takie działanie pozwoliłoby na ustalenie rzeczywistej powierzchni działki i dało odpowiedź na wątpliwości zgłoszone przez H. W.. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że Wojewódzki Sąd w istocie powtórzył argumentację organów, skupił się na postępowaniu H. W. w trakcie postępowania modernizacyjnego ewidencji gruntów, co nie było w ogóle przedmiotem sprawy, zaś pominął prawidłowość działania organów w postępowaniu z wniosku z 10 marca 2009 r. w świetle art. 7 i 77 k.p.a. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i wyrok nie dają odpowiedzi dlaczego działka nr [...], której powierzchnia wynosiła 0,72 ha, ma obecnie powierzchnię 0,6475 ha ani dlaczego nastąpiła zmiana w powierzchni użytków. Żadnego bowiem dowodu na te okoliczności organy nie przedstawiły, oprócz powierzchownych oględzin, a Sąd zaakceptował takie postępowanie. Dokonana modernizacja ewidencji nie jest rzeczą niewzruszalną i może być obalona, bowiem ewidencja gruntów służy uwidocznieniu stanu rzeczywistego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd uwzględni zmianę zaszłą po stronie właściciela działki. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.