II OSK 2021/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G.-K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 33/10 w sprawie ze skargi L. G.-K. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracowników organu administracji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 33/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. G.-K. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracowników organu administracji. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 18 września 2009 r., skarżąca zwróciła się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o wyłączenie pracowników od udziału w postępowaniu. Odrzucając skargę jako niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy, tj. w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko przypadkiem niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także przypadkiem odmowy wydania aktu o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a (decyzja, postanowienie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, interpretacje podatkowe), mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Wyłączenie lub odmowa wyłączenia pracownika następuje przez wydanie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Skarga na bezczynność może być złożona m.in. w przypadku niewydania postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu I instancji, skoro sprawa, z którą skarżąca zwróciła się do organu w ww. piśmie z 18 września 2009 roku dotyczy kwestii, która powinna być załatwiona w formie niezaskarżalnego postanowienia, to skarga jako niemieszcząca się w tym katalogu spraw jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargą kasacyjną zaskarżono w całości omówione powyżej postanowienie i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przepisu art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez sprzeniewierzenie się zasadzie państwa prawa i odebranie skarżącej gwarantowanego ww. przepisami prawa do sądu, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest: art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że dyspozycją art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. objęte są wyłącznie postanowienia zaskarżalne zażaleniem i tylko bezczynność w wydaniu takich postanowień może być przedmiotem skargi; art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej jako p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez niewywiązanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z powinności w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i niezweryfikowanie działalności (bezczynności) Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pod względem zgodności z prawem pomimo dopuszczalności drogi sądowej i niedostrzeżenie zaistniałych na etapie postępowania administracyjnego uchybień przepisom prawa tj. uchybień przepisom art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 12, 35 i 36 k.p.a.; art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, choć jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia, sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie mimo dopuszczalności drogi sądowej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, pomimo właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, i naruszenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 12, 35 i 36 k.p.a. poprzez bezczynność w przedmiocie wniosku skarżącej o wyłączenie pracowników administracji; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powołanie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia niepełnej i nieprawidłowej podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., skarga można złożyć na postanowienie na które przysługuje zażalenie, albo kończące postępowanie, albo rozstrzygające sprawę co do istoty i nie ma podstaw do zawężania możliwości skarżenia postanowień organu administracji. Na postanowienie o wyłączeniu pracownika organu administracji nie przysługuje zażalenie, ale jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie, a w przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia – także rozstrzygające sprawę co do istoty. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpodstawnie ograniczył swoją kognicję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Należy do nich postanowienie dotyczące wyłączenia pracownika. Nie służy na nie zażalenie (stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. - takie przypadki wyraźnie określa kodeks; por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, art. 24, teza 16), mogą być natomiast zaskarżane w drodze odwołania od decyzji (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010, teza II.2). Nie można uznać, że postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika jest "postanowieniem kończącym postępowanie" (do takich należy np. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010, teza II.3). W sprawie wyłączenia pracownika wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny, który podkreślił, że jest to instytucja proceduralna, "w ramach której stronie służy uprawnienie gwarantujące obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca poddał tę instytucję kontroli sądowej, wzmacniając zasadę obiektywizmu postępowania w postępowaniu administracyjnym. Ta kontrola odbywa się jednak dopiero przy rozstrzyganiu odwołania od orzeczenia, kończącego postępowanie w danej instancji, a nie w postępowaniu wpadkowym na podstawie zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej". Strona ma możliwość podniesienia "zarzutu o nieuwzględnieniu wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym, co następnie może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego" (wyrok TK z 7 marca 2005 r., P 8/03, OTK-A 2005, nr 3, poz. 20, w którym stwierdzono, że art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz związanych z nimi przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i k.p.a. Wobec prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, że strona może podnosić zarzuty związane z nieuwzględnieniem wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji w postępowaniu odwoławczym, bezczynność sądu organu odnośnie takiego wniosku nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w wystarczający sposób wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.