I SA/Wa 181/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego Gminy Miasta B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę B. prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], utrzymała w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę B. prawa własności opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że rozpatrując ponownie kwestię komunalizacji z mocy prawa spornej nieruchomości, na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r. I OSK 655/07 poprzednich rozstrzygnięć w tej sprawie, oraz kierując się wskazaniami tego Sądu odnośnie pojęcia "gmina właściwa" ustalił, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość gruntowa pozostawała we "właścicielskiej dyspozycji" gminy miejskiej R. a nie gminy B., bowiem mienie to zostało nabyte aktami notarialnymi na rzecz Skarbu Państwa przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. dla reprezentowanego przez siebie nabywcy. Ponieważ następcą tego Prezydium jako terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego który do dnia 27 maja 1990 r. wykonywał i realizował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości stał się właściwy organ gminy miejskiej R., to w świetle wykładni przedstawionej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. należało odmówić jej skomunalizowania w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., na rzecz gminy B.. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. odwołanie wniosła Gmina Miejska B.. Odwołująca wskazała, że przede wszystkim należy w niniejszej sprawie rozszerzyć zakres przedmiotowy komunalizowanego mienia, gdyż w jej ocenie działka nr [...] obejmowała większy obszar aniżeli przyjęty w zaskarżonej decyzji - nie tylko mienie państwowe ale również składniki "dobra publicznego". Gmina Miejska B. nie zgodziła się także z wykładnią pojęcia "gmina właściwa" zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. I OSK 655/07, twierdząc iż wykładnia ta narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i jest sprzeczna z powszechnie obowiązującą wykładnią powyższego pojęcia zawartą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W. 13/91 przewidującą komunalizowanie tego rodzaju mienia tylko na rzecz gminy miejsca jego położenia. Rozpatrując odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że dla skomunalizowania mienia z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych, a mianowicie: należy uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie które zamierzało się skomunalizować winno było stanowić wówczas własność Skarbu Państwa, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wskazanych i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości z dnia 27 maja 1990 r. jest określony wyraźnie w znajdującym się w aktach sprawy odpisie księgi wieczystej nr [...] oraz wypisie z ewidencji gruntów. Treść tych dokumentów dotyczących między innymi granic, powierzchni i stanu prawnego, w tym własnościowego tej nieruchomości, została ustalona poza postępowaniem komunalizacyjnym i jest bezwzględnie wiążąca dla organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Nie byłaby zatem możliwa ani prawnie dopuszczalna jakakolwiek ich inna ocena, czy tym bardziej zmiana w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym. Ponadto, ocenie organu drugiej instancji, odwołująca nie przedstawiła żadnych dokumentów wieczystoksięgowych ani dokumentów z ewidencji gruntów wykazujących inny stan faktyczny i prawny działki nr [...] z dnia 27 maja 1990 r. niż ten wskazany w księdze wieczystej nr [...] i wypisie z ewidencji gruntów znajdujących się w aktach sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła także, że w niniejszej sprawie organy administracji są związane wykładnią przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 655/07. W związku z tym wywody odwołania stanowiące polemikę z wykładnią powołanego przepisu wskazaną w uzasadnieniu powyższego wyroku, choć zdecydowanie odmienną od wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 oraz z dnia 14 listopada 2000 r. sygn. akt K. 7/2000, nie mogą być skuteczne na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] odmawiając skomunalizowania spornej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., na rzecz gminy B. - działał odpowiednio do wykładni pojęcia "gmina właściwa" zawartej w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. I OSK 655/07. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009 r. wniosła Gmina Miejska B. zarzucając jej: 1. naruszenia prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 33a ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (tekst jednolity: Dz. U. 1976 r. Nr 7 poz. 36) poprzez błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy niezgodnie z powszechnie obowiązującą wykładnią tego przepisu ustaloną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W. 13/91 nakazującą rozumienie określenia "właściwa gmina" użytego w art. 5 ust. 1 jako gminy, na obszarze której położone są komunalizowane nieruchomości; treść zaskarżonej decyzji wskazuje, iż przy jej wydaniu zostały zastosowane przepisy obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji podczas, gdy ocena stanu faktycznego winna zostać dokonana w przedmiotowej sprawie zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu 27 maja. 1990 r. tj. na chwilę wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., na podstawie których sporna nieruchomość została nabyta z mocy prawa przez "właściwą gminę"; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie, albowiem w przedmiotowej sprawie należało dać prymat konstytucyjnej normie art. 33a ust. 1 Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r., co winno skutkować odmową zastosowania w sprawie wykładni pojęcia "właściwa gmina" użytego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 655/07, art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do dowodu w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej dotyczącego działki [...] wskazującej na odmienny skład w/w działki, czym uniemożliwiono stronie przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu przeciwko treści dokumentu w postaci odpisu z KW [...] oraz wypisu z ewidencji gruntów dla spornej działki [...], co skutkowało błędnym przyjęciem, iż działka położona w Z. oznaczona w operacie ewidencji gruntów nr [...] powstała jedynie z parcel gruntowych [...], w sytuacji gdy, jak wynika z dokumentacji geodezyjnej, działka [...] została utworzona również z parcel o nr [...]; art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, iż Gmina B. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się ponadto do zarzutów skargi organ wskazał, że w zakresie przedmiotowym organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym są bezwzględnie związane wpisami wieczystoksięgowymi i ewidencji gruntów mienia przewidzianego do komunalizacji, a kwestionowanie tego rodzaju wpisów może być skuteczne tylko w toku odrębnie prowadzonych postępowań przed właściwymi w takich sprawach organami, a nie w postępowaniu komunalizacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r.). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/9R, LEX 44392). Rozstrzygając przedmiotową skargę Sąd i organy administracji rozpoznające ponownie sprawę dotyczącą nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę były związane ustaleniami WSA w Warszawie wyrażonymi w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 832/08 oraz wcześniejszym wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 655/07). We wskazanych orzeczeniach przyjęto, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny zastosować się do pojęcia "gmina właściwa" zdefiniowanego w wyroku NSA oraz przeprowadzić analizę dokonanych w latach siedemdziesiątych umów sprzedaży nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych dotyczących nieruchomości o nr [...], z których zdaniem Sądu powstała działka nr [...] oraz zapisów w tych księgach, co wykazałoby, czy zostały spełnione ustawowe warunki do nabycia spornej nieruchomości przez określoną gminę jako gminę właściwą poprzez ustalenie jaka była przynależność tej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. tj. który terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego reprezentował i realizował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji tj. Wojewoda [...] w oparciu o zebrany wówczas w sprawie materiał dokumentacyjny zastosował się do oceny prawnej i wskazań powyższych wyroków sądowych. Jednak organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę dysponował już dokumentami dostarczonymi dopiero na tym etapie postępowania przez Gminę B., które należało bardzo dokładnie zbadać ponieważ ich treść może w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a nie były one znane sądom orzekającym już w przedmiotowej sprawie. Z przedłożonego wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów wsi Z. gm. B. (z legendy synchronizacyjnej) stanowiącej podstawę do wpisu w księdze wieczystej bezspornie wynika, że w skład obecnej działki oznaczonej nr [...], o powierzchni [...] (bez zmiany jej granic) wchodziły obok wymienionych w powyższych wyrokach sądowych również działki o nr [...], o których nie wiadomo jaka była ich przynależność na dzień 27 maja 1990 r. tj. który z terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego reprezentował i realizował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do wyżej wymienionych działek. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę zauważa, że tak istotna zmiana stanu faktycznego wyłącza związanie organu i sądu ponownie rozpoznającego sprawę wskazaniami zawartymi w uprzednich prawomocnych wyrokach sądowych w tej sprawie, w zakresie dotyczącym zbadania działek o określonych wyżej numerach ewidencyjnych, tym bardziej, że nie ma to żadnego wpływu na nadal aktualną ocenę prawną sprawy wyrażoną w tych wyrokach. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie dokonał żadnej oceny uzupełnionego materiału dowodowego do czego był zobowiązany i nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez co naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast stan faktyczny wynikający z tych dokumentów jest obecnie bezsporny tj. wynika z nich, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] składała się nie tylko z działek wymienionych w uprzednich wyrokach sądowych, ale również z szeregu innych działek, które także zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę należało przeanalizować zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach wiążących organ w tej sprawie. Dlatego też zarzut skargi dotyczący powyższej kwestii Sąd uznał za zasadny. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien usunąć powstałe w sprawie wątpliwości poprzez przeanalizowanie pod kątem wytycznych wyrażonych w wiążących go wyrokach sądów administracyjnych tych działek, o istnieniu których dowiedział się dopiero z dokumentów dostarczonych przez Gminę B. wraz z odwołaniem oraz, przedstawić swoje stanowisko w tej sprawie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ wyjaśnienie tej kwestii ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 33 a ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 153 p.p.s.a., Sąd uznał za bezzasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.