II GSK 856/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt VI SAB/Wa 9/10 w sprawie ze skargi A. J. B. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od A. J. B. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 100 (sto) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 listopada 2010 r., sygn. akt VI SAB/Wa 9/10, po rozpoznaniu skargi A. J. B. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni, liczonym od zwrotu akt postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: A. J. B. pismem z 8 grudnia 2009 r., na podstawie art. 10, 11 i 12 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 167, poz. 1191 ze zm., dalej: u.k.s.e.) wniosła do Ministra Sprawiedliwości o powołanie jej na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. W uzasadnieniu wniosku podała, że ukończyła studia prawnicze, odbyła aplikację sędziowską, zdała egzamin sędziowski i ma ponad 10 letnią praktykę na stanowisku komornika sądowego. Podniosła również, że w dniu 23 lipca 1998 r. decyzją Ministra Sprawiedliwości została powołana na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. P. Następnie decyzją zmieniającą z 28 stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769) Minister Sprawiedliwości powołał ją na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Sokołowie Podlaskim w rozumieniu przepisów znowelizowanej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Podała też, że uwzględniając jej wniosek z 29 lipca 2008 r. Minister Sprawiedliwości decyzją z 6 sierpnia 2008 r., odwołał ją z tego stanowiska z dniem 31 sierpnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości pismem z 1 lutego 2010 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku poprzez nadesłanie dokumentów potwierdzających, że przepracowała ona w charakterze asesora komorniczego co najmniej dwa lata (art. 10 ust. 1 pkt 10 u.k.s.e.) - w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. A. J. B. w odpowiedzi wyjaśniła, że przed powołaniem jej na stanowisko komornika nie mogła zajmować stanowiska asesora komorniczego, ponieważ uprzednie przepisy takiej funkcji nie przewidywały. Minister Sprawiedliwości pismem z 4 marca 2010 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Organ podał, że skarżąca nie uzupełniła braków wniosku w terminie 7 dni, gdyż nie przedstawiła dokumentów potwierdzających przepracowanie co najmniej dwóch lat w charakterze asesora komorniczego (art. 10 ust. 1 pkt 10 u.k.s.e.). A. J. B. złożyła skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy organ prawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a., znajdując w tej normie formalną podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czy też dokumenty złożone przez skarżącą na okoliczność spełnienia wymogów art. 10 i art. 12 u.k.s.e. powinny być ocenione pod kątem materialno-formalnym. Sąd pierwszej instancji podał, że stosownie do art. 10 u.k.s.e. na stanowisko komornika może zostać powołana osoba, która: 1) posiada obywatelstwo polskie; 2) ma pełną zdolność do czynności prawnych; 3) posiada nieposzlakowaną opinię; 4) nie była karana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe; 5) nie jest podejrzana o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe; 6) ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra prawa lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej; 7) jest zdolna ze względu na stan zdrowia do pełnienia obowiązków komornika; 8) odbyła aplikację komorniczą; 9) złożyła egzamin komorniczy; 10) pracowała w charakterze asesora komorniczego co najmniej 2 lata; 11) ukończyła 26 lat. Wskazał też, że zgodnie z art. 12 ust. 1. u.k.s.e. do wniosku o powołanie na stanowisko komornika zainteresowany załącza po dwa odpisy wniosku, życiorysu i dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11 u.k.s.e., zaświadczenie o niekaralności oraz oświadczenie, że nie jest przeciwko niemu prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe. Może przedstawiać opinie, świadectwa i zaświadczenia. Zdaniem Sądu, badaniu formalnemu wniosku, podlegać mogą okoliczności co do złożenia następujących dokumentów: dwóch odpisów wniosku, życiorysu, zaświadczenia o niekaralności, oświadczenia, że nie jest przeciwko kandydatowi prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, czy oświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.k.s.e. u Ustawodawca pozwala przedstawiać, na okoliczność spełnienia wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11 u.k.s.e., opinie, świadectwa i zaświadczenia. Spełnienie wymogów wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11, w tym - co najmniej dwuletniego okresu pracy na stanowisku asesora komorniczego (pkt 10) - podlega zatem ocenie materialno-formalnej na podstawie złożonych opinii, świadectw i zaświadczeń. WSA podniósł, że poza sporem jest, że skarżąca udokumentowała ponad 2 letnią praktykę, ale na stanowisku komornika sądowego, które obejmowała 10 lat - do 2008 r. Skarżąca ukończyła też aplikację sądową, zatem podlegała zasadom określonym w ust. 2, czyli była zwolniona od aplikacji komorniczej i egzaminu komorniczego, a tym bardziej od asesury komorniczej, która jako praktyka przed nominacją na samodzielne stanowisko komornika sądowego wcześniej w ogóle nie była przewidziana. WSA zauważył, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, czyli po 28 grudnia 2007 r. w rozdziale 2 u.k.s.e. "Powoływanie i odwoływanie komorników", ustawodawca wskazując na wymogi dla kandydatów na komorników - pominął praktykę (staż pracy) w charakterze komornika - zarówno dla zaliczenia jej jako praktyki co najmniej równej praktyce asesora komorniczego, jak i w art. 10 ust. 4, gdzie wyłącza potrzebę stażu asesorskiego dla kandydatów z innych zawodów prawniczych (sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych, notariuszy, starszych radców Prokuratorii Generalnej oraz osób posiadających stopień doktora nauk prawnych). Pominięcie to spowodowało, że osoba posiadająca co najmniej 2 letni staż na stanowisku komornika sądowego traktowana byłaby w świetle prawa gorzej, niż osoba mająca co najmniej 2 letni staż asesora komorniczego. Innymi słowy, osoba mająca więcej (wyższe kwalifikacje praktyczne) traktowana byłaby gorzej niż osoba posiadająca mniej (niższe kwalifikacje praktyczne). Nie pozostawia bowiem wątpliwości fakt, że zakres czynności komornika jest szerszy od zakresu czynności asesora komorniczego. Zdaniem Sądu, zaakceptowanie takiej sytuacji i pozbawienie możliwości co najmniej równorzędnego potraktowania praktyki komornika z praktyką asesora komorniczego stanowiłoby ewidentne naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasady ochrony praw nabytych wynikających z art. 2 Konstytucji RP, jak i zasady równego traktowania przez władze publiczne, co gwarantuje art. 32 Konstytucji RP. Innymi słowy, kandydat posiadający co najmniej dwuletnią praktykę komorniczą nie może być traktowany gorzej niż ten, który posiada co najmniej dwuletnią praktykę asesora komorniczego. W ocenie Sądu, na gruncie rozpatrywanej sprawy, w sytuacji ubiegania się o stanowisko komornika skarżącej posiadającej udokumentowaną 10 letnią praktykę komorniczą - należało praktykę tę uznać za co najmniej równoważną dwuletniej praktyce asesora komorniczego wymaganej przez obecnie obowiązującą ustawę. Skoro zatem nabycie odpowiedniej praktyki komorniczej przez asesora komorniczego następuje po co najmniej dwóch latach asesury, czyli samodzielnego wykonywania czynności egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, to tym bardziej praktykę tę posiada komornik sądowy, wykonując te same rodzajowo czynności, a także inne, zastrzeżone wyłącznie dla niego. Jednocześnie w ocenie Sądu, pogląd organu, że jeżeli przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, to organ może skutecznie żądać ich spełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – to w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie może oznaczać, że Minister Sprawiedliwości mógł pominąć materialną ocenę złożonych dokumentów pod kątem spełnienia wymagań, ograniczając ją do wymogu wykazania formalnego odbycia asesury komorniczej przez osobę mającą już za sobą długoletnią praktykę komorniczą. Konsekwencją takiego podejścia jest kuriozalna sytuacja, w której praktyka zawodowa na samodzielnym stanowisku komorniczym jest traktowana nie tylko jako "gorsza" i nierówna praktyce zawodowej asesora komorniczego, ale przede wszystkim oznacza pozbawienie możliwości ubiegania się o stanowisko komornika każdego kandydata legitymującego się praktyką komorniczą, także długoletnią – czyli jakiejkolwiek merytorycznej oceny jego wniosku o powołanie na wolne stanowisko komornika sądowego, gdy nie odbył on co najmniej dwuletniej asesury. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taka interpretacja wymogów określonych w art. 10 i 12 u.k.s.e. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawałaby w sprzeczności z art. 2 i 32 Konstytucji RP, a także w sprzeczności z interesem społecznym i z interesem strony. Akceptacja takiego poglądu zmierzałaby także do odwrócenia wagi obu tych stanowisk, gdy od osoby, która posiada np. 10 letnią praktykę na stanowisku komornika organ wymagałby obecnie ubiegania o praktykę asesora komorniczego. Nie można bowiem pominąć, że praktyka komornicza zawiera w sobie praktykę asesora komorniczego. W związku z powyższym WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezczynność organu, gdyż Minister Sprawiedliwości nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącej wskutek uznania, iż brak praktyki asesora komorniczego, mimo posiadanej praktyki komorniczej – stanowi brak formalny uniemożliwiający jego rozpoznanie. Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 149 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie zaistnienia bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy przez brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej pomimo, że prawidłowo zastosowano art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 i 12 u.k.s.e. i nie naruszono art. 7 k.p.a., b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granicy kontroli (lub nienależyte wykonanie obowiązku kontroli) przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu, przez merytoryczną ocenę wniosku i wskazanie sposobu jego rozpatrzenia, dowodząc, że skarżąca spełnia wszystkie wymogi formalne niezbędne do powołania na stanowisko komornika sądowego, c. art. 141 § 4 w związku z art. 149 p.p.s.a przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym, uzasadnienie wyroku, polegające na nieadekwatności uzasadnienia do przedmiotu skargi. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 i 12, a także art. 11 u.k.s.e., co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że w art. 12 u.k.s.e. zostały wymienione ustawowe wymogi, jakie musi spełniać wniosek o powołanie na komornika sądowego, a dokładnie jakie dokumenty obligatoryjnie muszą być do niego dołączone. Wśród nich znajduje się dokument świadczący o przepracowaniu w charakterze asesora komorniczego okresu co najmniej 2 lat. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wniosek, który powyższych wymogów nie spełnia zawiera wadę prawną określoną w art. 64 § 2 k.p.a., co w konsekwencji powoduje jego bezskuteczność z mocy prawa. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że z treści art. 10 ust 4 u.k.s.e. nie wynika, by osoba, która pracowała w przeszłości jako komornik była zwolniona z wymogu odbycia dwuletniej asesury. Tym samym nie było możliwości dopuszczenia A. J. B. do udziału w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, przedstawienie przez skarżącą, zamiast stosownych dokumentów, stanowiska w sprawie nie oznacza, że zastosowała się ona do wezwania organu. W tej sytuacji brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, bowiem w sytuacji, kiedy skarżąca nie uzupełniła wszystkich braków formalnych wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego, jej wniosek nie wywołał skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, WSA uznając, że w sprawie zachodziła bezczynność, a Minister Sprawiedliwości powinien merytorycznie załatwić wniosek skarżącej, naruszył art. 149 p.p.s.a. W sytuacji, gdy wymóg dwuletniej asesury został jasno przewidziany w przepisach prawa, a art. 10 ust. 4 u.k.s.e. nie zwolnił z tego wymogu osób pracujących w przeszłości na stanowisku komornika, organ miał prawo i obowiązek wezwać w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia tego braku i pozostawić wniosek bez rozpoznania, na skutek niewykazania, przez A. J. B., że przepracowała co najmniej 2 lat na stanowisku asesora komorniczego. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji naruszył też przepisy prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 10, 12, a także 11 u.k.s.e ponieważ dowolna interpretacja tych przepisów doprowadziła Sąd do błędnych wniosków, że nieudokumentowanie wymogów określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11 u.k.s.e., w tym dwuletniej asesury nie jest brakiem formalnym, a tym samym w sprawie nie miał zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Wskazano, że w WSA dokonał merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej i oceny przesłanek określonych w art. 10 u.k.s.e. Tymczasem rozważanie dotyczące praktyki skarżącej na stanowisku komornika sądowego oraz przyjęcie, że ma ona wyższe kwalifikacje, czy też wskazywanie, że spełnia wszystkie wymogi, a organ powinien uznać jej staż pracy na stanowisku komornika, wykracza poza zakres rozpoznawanej sprawy. Skarżący organ podkreślił również, że w myśl aktualnie obowiązujących przepisów nie ma żadnych podstaw prawnych do uznania praktyki skarżącej za równorzędną dwuletniej pracy w charakterze asesora komorniczego. Nie wynika to z art. 10 u.k.s.e., ani z innych przepisów ustawy. Ponadto organ podniósł, że A. J. B., na skutek swojej rezygnacji, decyzją Ministra Sprawiedliwości z 6 sierpnia 2008 r. została odwołana ze stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. P.. Z tych względów, nie będąc już komornikiem sądowym, jako kandydatka ubiegająca się o powołanie na stanowisko komornika, podlega wymogom obecnie obowiązujących przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W ustawie nie ma przepisu, który zwalniałby byłych komorników od spełnienia niektórych wymogów formalnych, w tym odbycia dwuletniej asesury. Skarżącej nie przysługują bowiem żadne prawa nabyte, gdyż sama zrezygnowała z funkcji i jako prawnik powinna być świadoma, że w przypadku ponownego ubiegania się o stanowisko komornika sądowego będzie podlegała rygorom nowych uregulowań. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej słusznie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości pozostawał w bezczynności. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie e sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku- nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że akt lub czynność w ogóle nie powinny być dokonane, ponieważ np. występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne , Warszawa 2010, s.70). Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00 (OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702) wyjaśnił, że pozostawienie podania bez rozpoznania, także na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia tego podania w sposób zgodny z zasadą praworządności. W każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Podobne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmując, że wnoszący podanie, które pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy. W konsekwencji Sąd ten uznawał, że w przypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej - gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie - skarga na bezczynność organu (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2003 r., II SAB 333/02, z 12 grudnia 2001 r., II SAB 270/01, z 17 stycznia 2001 r., II SAB 240/00, z 10 grudnia 2003 r., II SAB 4/03 niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości błędnie pozostawił wniosek skarżącej o powołanie na stanowisko komornika bez rozpoznania, a w konsekwencji stwierdził bezczynność organu. Stanowisko Sądu opiera się na założeniu, że okoliczność spełnienia przez kandydata na komornika wymogów formalnych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11 u.k.s.e. ustawodawca pozwala przedstawiać opinie, świadectwa i zaświadczenia. Spełnienie wspomnianych wymogów, w tym co najmniej dwuletniego okresu pracy na stanowisku asesora komorniczego, podlega ocenie materialno – formalnej na podstawie złożonych opinii, świadectw i zaświadczeń. Przytoczone stanowisko Sądu należy uznać za nieprawidłowe. W świetle art. 10 ust. 1 pkt 10 u.k.s.e. nie może budzić wątpliwości, że w stosunku do osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego ustawodawca wymaga odbycia dwuletniej asesury komorniczej. Z kolei art. 12 ust. 1 u.k.s.e określa, jakie dokumenty należy załączyć do wniosku o powołanie na stanowisko komornika. Wśród nich ustawodawca wymaga złożenia dokumentu świadczącego o przepracowaniu w charakterze asesora komorniczego co najmniej 2 lat. Innymi słowy, przepis ten stanowi wykaz wymogów formalnych jakie winien udokumentować kandydat składający wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w art. 12 u.k.s.e. zostały określone warunki formalne wniosku o powołanie na stanowisko komornika, które stanowią "inne wymagania ustalone w przepisach prawa" w rozumieniu art. 64 ust. 2 k.p.a. Wśród tych wymagań ustawodawca wymienia dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11 u.k.s.e. Jest poza sporem, że skarżąca nie dołączyła do wniosku dokumentu potwierdzającego przepracowanie co najmniej dwóch lat w charakterze asesora komorniczego. W związku z tym organ prawidłowo wezwał skarżącą do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku przez złożenie brakującego dokumentu, świadczącego o odbyciu co najmniej dwuletniego okresu pracy na stanowisku asesora komorniczego, pouczając przy tym o konsekwencjach prawnych niezłożenia wymaganego dokumentu w zakreślonym terminie. Minister Sprawiedliwości trafnie ocenił, że złożenie przez skarżącą w terminie pisma, w którym przedstawiła swoje stanowisko co do spełnienia warunku legitymowania się dwuletnim okresem pracy na stanowisku asesora komorniczego nie stanowiło wykonania wezwania organu. Z treści wspomnianego jednoznacznie wynika, że dołączone do niego dokumenty nie potwierdzają spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 10 u.k.s.e. Przepis art. 12 ust. 1 u.k.s.e. wprost stanowi, że do wniosku o powołanie na stanowisko komornika zainteresowany załącza po dwa odpisy wniosku, życiorysu i dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 - 11, zaświadczenie o niekaralności oraz oświadczenie, że nie jest przeciwko niemu prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe. Może przedstawiać opinie, świadectwa i zaświadczenia. Innymi słowy, kandydat obligatoryjnie musi udokumentować spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 – 11 u.k.s.e. W tym zakresie kandydat może przedstawiać opinie, świadectwa i zaświadczenia, co jednak oznacza, że dokumenty te muszą między innymi dokumentować co najmniej dwuletnią pracę w charakterze asesora komorniczego. Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował ustalenia organu co do nieuzupełnienia przez skarżącą braków wniosku. Sąd uznał natomiast, że wykazanie spełnienia przesłanki pracy przez okres dwóch lat w charakterze asesora komorniczego należy oceniać na podstawie dokumentów potwierdzających długoletnią pracę skarżącej na stanowisku komornika. Stanowisko Sądu z przyczyn już wcześniej podanych należało uznać za nietrafne. Dodać jedynie należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od udokumentowania spełnienia przez kandydata warunku określonego w art. 10 ust. 1 pkt 10 u.k.s.e. W związku z tym stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości pozostaje w bezczynności w wyniku błędnego przyjęcia, że w świetle aktualnego stanu prawnego dopuszczalne jest wykazanie praktycznego przygotowania do zawodu komornika w inny sposób, niż przez złożenie dokumentu potwierdzającego dwuletni okres pracy w charakterze asesora komorniczego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Minister Sprawiedliwości niesłusznie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granicy kontroli przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu, przez merytoryczną ocenę wniosku i wskazanie sposobu jego rozpatrzenia, dowodząc, że skarżąca spełnia wszystkie wymogi formalne niezbędne do powołania na stanowisko komornika sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic sądowej kontroli administracji publicznej, a w szczególności z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd ten wyraził pogląd, że skarżąca spełnia wszystkie wymogi formalne niezbędne do powołania na stanowisko komornika oraz dokonał merytorycznej oceny wniosku i wskazał sposób rozstrzygnięcia. Rozważania WSA dotyczyły wyłącznie spełnienia przez skarżącą warunku wymienionego w art. 10 ust. 1 pkt 10 u.k.s.e., ale także w tym zakresie nie została sformułowana kategoryczna ocena prawna, wskazująca na sposób załatwienia wniosku skarżącej o powołanie na stanowisko komornika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 149 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na nieadekwatności uzasadnienia do przedmiotu skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom formalnym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie. Natomiast jeżeli chodzi o jego warstwę merytoryczną to stwierdzić należy, że kwestionowanie poprawności stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, nie jest możliwe poprzez postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać także należy, że omawiany zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., aby mógł być uznany za skuteczny powinien zawierać stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną wykazujące potencjalny istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy, czego Minister Sprawiedliwości nie uczynił. Jak już wspomniano, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W tym przypadku sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności z prawem powstrzymywania się organu od załatwienia sprawy. Z tej przyczyny sformułowane w skardze kasacyjne zarzuty dotyczące błędnej wykładni prawa materialnego nie mogły być skuteczne w postępowaniu, którego przedmiotem jest bezczynność organu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.