II OSK 113/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 287/10 w sprawie ze skargi B.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz B.D. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 287/10 oddalił skargę B.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umorzyło postępowanie zażaleniowe na skutek wniesienia zażalenia przez B.D. na postanowienie Wójta Gminy Żołynia z dnia [...] października 2009 r. w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w miejscowości Żołynia – Bikówka. W podstawie prawnej postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wskazało art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98,, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że żalący się nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu objętego zażaleniem rozstrzygnięcia. Taki interes nie wynika z akt sprawy oraz nie został wykazany przez żalącego się na skutek wezwania przez organ. W takich okolicznościach można przyjąć, że żalący się ma co najwyżej interes faktyczny, a ten nie może podlegać ochronie w ramach postępowania administracyjnego. Z tego powodu umorzenie postępowania znajduje oparcie w przepisach prawa. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się B.D. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucił skarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów materialnych i procesowych. Wskazując na naruszenie prawa materialnego powołał art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. dalej: u.o.ś.). Jego zdaniem naruszenie tych norm polega na pozbawieniu żalącego statusu strony. Z kolei naruszenie przepisów postępowania polega na działaniach organu sprzecznych z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Objęte skargą rozstrzygnięcie zapadło bez wszechstronnego zebrania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego organy naruszyły także art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 287/10 skargę B.D. zauważył, że wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2009 r. Gmina Żołynia wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy rurociągu tłocznego Ø 90 kanalizacji sanitarnej w miejscowości Żołynia-Bikówka. Wójt Gminy Żołynia dnia 7 września 2009 r. powiadomił o wszczęciu takiego postępowania. Organ ten wystąpił o wydanie stosownych opinii do Starosty Powiatu Łańcuckiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łańcucie realizując właściwe przepisy. Starosta Powiatu Łańcuckiego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., [...] stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łańcucie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., [...] stwierdził brak konieczności prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko budowy rurociągu tłocznego kanalizacji wskazanego we wniosku objętym opinią. Na tej podstawie Wójt Gminy Żołynia wydał postanowienie z dnia [...] października 2009 r. stwierdzające brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia p.n. budowa rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w Żołyni-Bikówce. Na to rozstrzygnięcie zażalenie złożył B.D., w wyniku którego zapadło postanowienie będące przedmiotem skargi. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga B.D. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stan faktyczny sprawy został ustalony właściwie. Sąd wskazał, że niewątpliwie, organy prowadzące postępowanie są jego dysponentami i na nich ciąży obowiązek wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nakaz taki nakłada na organy obowiązek usuwania wszelkich wątpliwości jakie mogą pojawić się w postępowaniu, a dotyczą podmiotu albo przedmiotu. Tylko postępowanie prowadzone w ten sposób spełnia warunki określone w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy ten wymóg spełniły. W postępowaniu zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie wyjaśniało statusu prawnego działki nr A i B. Żalący się w piśmie z dnia 8 grudnia 2009 r. wskazał na wątpliwości co do własności tych działek, zwłaszcza działki nr B, która była objęta postępowaniem sądowym wskazanym przez żalącego się. Zdaniem Sądu podniesienie takich zarzutów nie wymagało dodatkowego wyjaśnienia stanu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie przyjęło prawidłową metodę postępowania, ograniczając się do żądania wykazania interesu prawnego przez żalącego. Na tej podstawie przyjęło brak interesu prawnego żalącego. Wskazane przez niego wątpliwości, co do statusu niektórych działek objętych inwestycją nie stwarzały potrzeby jednoznacznego ustalenia ich statusu prawnego, po to by można stanowczo przyjąć, że żalący się nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, zwłaszcza, że w tym zakresie nie udziela on konkretnej odpowiedzi. W ocenie Sądu wojewódzkiego, brak konieczności prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego jest konsekwencją ustaleń poczynionych przez organy oraz oświadczeń złożonych przez skarżącego przed Sądem. Na tej podstawie niewątpliwe jest stwierdzenie, że skarżący nie ma interesu prawnego w występowaniu na rzecz podmiotów mających tytuł prawny do drogi, która ma być objęta inwestycją. Skarżący potwierdził, że nie należy do grona osób, które miałyby tytuł prawny do tej działki. Skarżący jest właścicielem działek sąsiadujących z tą działką. Z tego faktu wynika brak interesu prawnego skarżącego, skoro inwestycja nie należy do tych, które mogą oddziaływać na środowisko, to nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji faktycznej stronami postępowania mogą być tylko te podmioty, na których nieruchomościach inwestycja jest realizowana, bo wtedy ich interes prawny jest naruszany. Nie są takimi podmioty, sąsiedzi, gdyż w ich przypadku można mówić najwyżej o interesie faktycznym, a nie prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.D. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to: I. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że B.D. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; II. § 3 ust. 1 pkt. 72 w zw. z § 5 ust. 1 pkt. d) i e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w szczególności nie uwzględnienie możliwości wystąpienia innych uciążliwości w postaci odoru wydobywającego się ze studzienek kanalizacyjnych, a także ryzyka wystąpienia poważnej awarii przy uwzględnieniu użytych technologii oraz nie zastosowanie przez Sąd uprawnień jakie nadaje dyspozycja art. 134 p.p.s.a.; III. art. 28 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., poprzez przyjęcie, iż inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób pośredni na nieruchomość B.D., co związane było z nieprzeprowadzeniem oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a w związku z tym odmówienie B.D. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu; IV. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sad pierwszej instancji zawnioskowanego przez skarżącego dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Łańcucie sygn. akt. I Ns 1/08, dopuszczenie którego mogłoby mieć istotny wpływ na ustalenie istnienia interesu prawnego skarżącego jak i wykazanie braku zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania i braku doręczenia decyzji właścicielom nieruchomości nr B. Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, dotyczące wadliwej odmowy przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu w tej sprawie, są trafne. Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przy czym organ wskazał, że skarżącemu B.D. nie przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w miejscowości Żołynia. Podzielając to stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie należy do grona osób mających tytuł prawny do działki o nr ew. B – drogi, która ma być objęta inwestycją. Jest właścicielem działek sąsiadujących z tą drogą, a z tego faktu wynika brak jego interesu prawnego skoro inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy zaskarżonym w drodze zażalenia postanowieniem – Wójt Gminy Żołynia stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazał stosowane przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższa ustawa nie zawiera przepisu szczególnego określającego kryteria, według których należy oceniać przymiot strony. Powyższe oznacza, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu należało ustalić w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowaniu albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest obecnie pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Obowiązkiem zatem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. W niniejszej sprawie w sposób nieuprawniony – z naruszeniem zasad postępowania – Sąd pierwszej instancji – uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony. Rzeczą Sądu wojewódzkiego była ocena czy istnieje przepis prawa materialnego, który uzasadniałby przyjęcie, że inwestycja wpływa na sferę praw lub obowiązków skarżącego kasacyjnie. Jednocześnie tak pojmowany interes prawny musi być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, a nie tylko ograniczany do jednego przepisu. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał poprzestając jedynie na wskazaniu, że inwestycja nie należy do tych, które mogą oddziaływać na środowisko. Należy przy tym podkreślić, że tę właśnie okoliczność (wpływ inwestycji na środowisko) kwestionuje skarżący kasacyjnie we wniesionym zażaleniu, następnie skardze do sądu pierwszej instancji i wreszcie skardze kasacyjnej. Pozbawienie żalącego się przymiotu strony li tylko z tej przyczyny, że organ pierwszej instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko czyni fikcją możliwość weryfikacji orzeczenia organu pierwszej instancji. Podmiot taki byłby bowiem pozbawiony możliwości skutecznego kwestionowania twierdzeń organu co do braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. A zatem rację ma skarżący, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił czy przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek inny sposób ma wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie. Konieczność przeprowadzenia takiej oceny jest tym więcej niezbędne, że – jak wynika z oświadczenia B.D. złożonego na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym dnia 5 kwietnia 2012 r. - jest on właścicielem m.in. działek o nr ew. C,D,E,F,A,G. Analiza załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] października 2009 r., na którym wskazano przebieg inwestycji objętej tą decyzją prowadzi do wniosku, że inwestycja ta otacza działki skarżącego kasacyjnie. Nie można zatem uznać za prawidłowe stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest kwestia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej opisanego postanowieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro inwestycja ta graniczy niemal na całej długości z nieruchomościami B.D. to bez wątpienia oddziałuje ona na sferę jego praw i obowiązków. Tym samym trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. wobec błędnej oceny, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Z tych względów należało uznać również za zasadny zarzut skarżącego kasacyjnie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 72 w zw. z § 5 ust. 1 pkt d i e rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzajów przedsięwzięć oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Kategoryczne stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest co najmniej przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawnioskowanego w skardze dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Łańcucie o sygnaturze I Ns 1/08. Z akt przedmiotowej sprawy miałoby wynikać, że Gmina Żołynia nie jest właścicielem nieruchomości objętych inwestycją a to skutkowało koniecznością udziału w postępowaniu w charakterze stron postępowania właścicieli tych działek. Skoro nie brali oni udziału w postępowaniu administracyjnym to decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Żadna z przesłanek umożliwiających zastosowanie tego przepisu nie została spełniona w okolicznościach niniejszej sprawy. Po pierwsze należy podkreślić, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym zostało ograniczone jedynie do dowodu z dokumentów. Tymczasem akta sprawy sądowej nie są "dokumentami" w rozumieniu ww. przepisu. Innymi słowy: skarżący dla skuteczności tego wniosku musiałby wskazać dokumenty znajdujące się w tych aktach, które byłyby niezbędne do wyjaśnienia sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że dokumenty znajdujące się w tych aktach nie mogły wpłynąć na wyjaśnienie okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze pozostaje bowiem bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia czy i jaki tytuł prawny przysługuje Gminie Żołynia do nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja. Po drugie, nawet przy założeniu, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, to takie naruszenie przepisów stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wznowienie postępowania w oparciu o ten przepis może nastąpić jedynie na wniosek podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu. A zatem skoro skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, których dotyczyło postępowanie toczące się w Sądzie Rejonowym w Łańcucie o sygnaturze I Ns 1/08, nie może on skutecznie podnosić zarzutu niewłaściwego ustalenia kręgu stron w tym postępowaniu. I wreszcie – niezależnie od powyższych rozważań podkreślenia wymaga, że okoliczność ta pozostaje dodatkowo bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy skoro przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji było orzeczenie organu odwoławczego o charakterze formalnym. Rolą Sądu było wszak jedynie rozstrzygnięcie czy B.D. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a nie zasługuje na uwzględnienie. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny podzielając częściowo argumenty zawarte w skardze kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dodatkowo oceni kwestię dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, skoro ustawodawca w art. 65 ust. 2 u.o.ś. wskazał, że zażalenie przysługuje na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 tej ustawy. Rzeczą Sądu będzie przy tym ocena, który przepis prawa stanowił faktycznie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, skoro przywołał on zarówno ust. 1 jak i 2 art. 63 ustawy, które wzajemnie się wykluczają. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.