II SA/Gl 1170/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] roku obecnie skarżący E. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia betonowego przez A. S. Wskazał, że roboty budowlane prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Słupy ogrodzenia posadowione są na głębokości ok. 0,5 m co stanowi bardzo płytkie zamontowanie słupów podtrzymujących tak wysokie ogrodzenie betonowe (ok. 2,5 m). Jak wynika z dalszych dokumentów chodzi o ogrodzenie zrealizowane w K. przy ul. [...], pomiędzy działkami oznaczonymi numerami ewid. 1i 2. Pismem z dnia [...]r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania ogrodzenia przez A. S. W toku postępowania, pismem z dnia [...]r. inwestor – A. S. poinformował, że w dniach od [...]r. wybudował część ogrodzenia międzysąsiedzkiego przy granicy z działką skarżącego na podstawie zgłoszenia. Ogrodzenie to zostało wykonane przez firmę zajmującą się produkcją i budową ogrodzeń. Od Starosty [...] otrzymał pismo potwierdzające nie wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia. W dalszej części pisma inwestor nakreślił genezę sporu sąsiedzkiego ze skarżącym, a ponadto nie zgodził się z jego zarzutami i obawami co do sposobu i jakości wykonanego ogrodzenia. W dniu [...] roku przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej inwestycji, których przebieg został utrwalony w protokole oraz w materiale fotograficznym. Zgromadzono ponadto dokumenty, na podstawie których inwestor zrealizował ogrodzenie, w tym zgłoszenie zamiaru jego budowy oraz stanowisko Starosty [...] w przedmiocie tego zgłoszenia (pismo Starosty z dnia [...]r.). Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ zrelacjonował stan faktyczny, w szczególności wskazał na czym polegały wykonane roboty budowlane i jakimi parametrami charakteryzuje się wykonane ogrodzenie. Stwierdził, że inwestycja ta została zrealizowana na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Zatem inwestor nie naruszył prawa dopełniając przed realizacją inwestycji wszystkich formalności wynikających z przepisów. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił m.in. naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), albowiem stronom nie zapewniono prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzucił także, że organ w ogóle nie odniósł się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku z realizowaną inwestycją. Wskazał, że istniejący stan faktyczny należy rozpatrywać w aspekcie art. 50, art. 51 i art. 66 Prawa budowlanego. W jego ocenie inwestor nie dopełnił obowiązku dokonania zgłoszenia. Ogrodzenie usytuowano na głębokości ok. 0,5 m, a więc zbyt płytko, co stanowi zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ogrodzenie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i powoduje zagrożenie, co mieści się w dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego. Inwestycja została zrealizowana z naruszeniem zasad wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Powołał się na aprobatę techniczną oraz niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i Polskimi Normami. Dalej skarżący zarzucił naruszenie art. 107 w zw. z art. 11 kpa poprzez lakoniczność uzasadnienia decyzji, a także art. 105 kpa poprzez jego zastosowanie bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, w tym o powołanie biegłego w celu oceny stanu technicznego i prawidłowości posadowienia ogrodzenia. Pismem z dnia [...]r. inwestor ustosunkował się do treści odwołania uznając wszystkie zawarte w nim zarzutu za bezzasadne. Z kolei pismem z dnia [...]r. skarżący w uzupełnieniu swojego odwołania wniósł dodatkowo o przeprowadzenie oględzin w celu stwierdzenia niezgodności zrealizowanego ogrodzenia z przepisami, aprobatą techniczną oraz Polskimi Normami, a także stwierdzenia postępujących spękań ogrodzenia powodujących zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wskazał, że słupki ogrodzenia zostały ustawione na betonowym fundamencie, co sugeruje, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę. Wniósł o przeprowadzenie oceny zastosowania właściwych słupków ogrodzenia oraz oceny niewłaściwego zamontowania ogrodzenia. Wskazał ponadto na przekroczenie przez inwestora granicy nieruchomości. Do pisma dołączył materiał zdjęciowy i mapkę ogrodzenia. Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyznał, że doszło do naruszenia art. 10 kpa, jednakże w jego ocenie naruszenie to zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym. Pozostałe zarzuty odwołania uznano za bezzasadne. W szczególności zwrócono uwagę, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane zgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem. Brak jest przepisów prawa, które określałyby wymagania co do odpowiedniego posadowienia ogrodzeń. Brak jest również dowodów, na podstawie których można by stwierdzić, że roboty były prowadzone w sposób mogący powodować zagrożenie. Nie stwierdzono ponadto, na co wskazuje protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, aby ogrodzenie znajdowało się w nieodpowiednim stanie technicznym lub stanowiło zagrożenie dla ludzi, mienia bądź środowiska. Nie ma też w ocenie organu podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy, albowiem organy nie powzięły wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, czy też stanu technicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5, art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 51, art. 66 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię oraz obrazę przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 65, art. 77, art. 81, art. 84, art. 105, art. 107 i art. 136 kpa. W obszernym uzasadnieniu skarżący zasadniczo powtórzył swoje wcześniejsze argumenty przytaczając na ich poparcie stanowisko doktryny i orzecznictwa. Dodatkowo zarzucił organowi odwoławczemu zignorowanie jego wniosków o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego i o dopuszczenie wnioskowanych dowodów. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu pominięcia wnioskowanych dowodów organ odwoławczy wskazał, iż okoliczności, mające być przedmiotem dowodzenia nie miały znaczenia dla wyniku postępowania. Wskazał także, że ewentualna ingerencja inwestora w nieruchomość skarżącego może być przedmiotem dochodzenia roszczeń w postępowaniu cywilnym. Wnioskiem z dnia [...]r. M. J. – B. zwróciła się do Sądu o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika powołując się na tytuł prawny do nieruchomości, w granicy której usytuowane zostało sporne ogrodzenie. Poparła przy tym stanowisko skarżącego w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu M. J. – B. w charakterze uczestniczki postępowania. Pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału w charakterze stron pozostałe współwłaścicielki nieruchomości (w tym reprezentowana przez niego uczestniczka), której jednym ze współwłaścicieli jest skarżący, a ponadto, że interwencje w organie nadzoru budowlanego miały miejsce jeszcze przed zakończeniem budowy, a ponadto, że roboty nie zostały zakończone w dniu [...]r. pomimo, że takie twierdzenie figuruje w podpisanym przez niego protokole z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 105 kpa jeżeli postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak było podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowe ogrodzenie i jego stan techniczny narusza obowiązujące przepisy prawa. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była legalność budowy ogrodzenia. W tym zakresie organy dokonały stosownej kontroli i zebrały materiał dowodowy wystarczający do oceny tej legalności. Inwestycja polegała na budowie ogrodzenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, zrealizowane ogrodzenie zostało usytuowane od strony prywatnej działki stanowiącej współwłasność skarżącego i uczestniczki postępowania, a jego wysokość przekracza 2,20 m. Tego rodzaju ogrodzenie podlegało zatem reglamentacji prawnej przed jego wybudowaniem, albowiem inwestor miał obowiązek dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy zgodnie z powołanym wyżej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że takie zgłoszenie zostało dokonane przez inwestora w dniu [...]r. Co prawda zgłoszenie zostało wniesione do Urzędu Miejskiego w K., a więc do organu niewłaściwego, jednakże postanowieniem z dnia [...]r. wydanym w oparciu o art. 65 § 1 kpa Burmistrz K. przekazał to zgłoszenie Staroście [...], a więc organowi właściwemu w sprawach z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. Starosta [...] nie wniósł w przepisanym prawem terminie (30 dni) sprzeciwu, co uprawniało inwestora po tym terminie do realizacji zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty [...]z dnia [...]r. potwierdzające, że wniosek inwestora z dnia [...]r. został przyjęty jako zgłoszenie zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia. W tym stanie rzeczy za trafne należy uznać te ustalenia organów obu instancji, które stanowią o legalności wzniesionego przez inwestora ogrodzenia. Nawiązując do zarzutów skarżącego w kwestii niezastosowania przez organy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że w kontrolowanym stanie faktycznym brak było podstaw do ich zastosowania. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że nie zachodził żaden z przypadków wymienionych w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, a jedynie wówczas możliwe byłoby zastosowanie art. 51. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte i prowadzone w okresie, kiedy inwestycja została już zrealizowana. W tej sytuacji zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W sprawie nie zachodzi żadna z określonych w tym ostatnio wskazanym przepisie sytuacji. Wyjaśnienia wszak wymaga, w świetle twierdzeń skarżącego, że sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 odnosi się jedynie do wykonywania robót budowlanych i nie znajdzie odpowiedniego zastosowania poprzez art. 51 ust. 7. Zgodzić się zatem przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro kontroli podlegał już zrealizowany obiekt, to nie sposób stwierdzić, czy w trakcie jego realizacji zaistniały okoliczności mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Ustawodawca te okoliczności uznał za podstawę do ingerencji przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do istniejących obiektów (już zrealizowanych) jednakże nie w trybie postępowania zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej lecz w postępowaniu związanym z kontrolą utrzymania obiektów budowlanych (art. 66), co zresztą skarżący zdaje się dostrzegać. Kontrolowane postępowanie nie było jednak, na co już wyżej zwrócono uwagę, postępowaniem prowadzonym w przedmiocie należytego stanu technicznego lecz postępowaniem w przedmiocie legalności obiektu budowlanego (ogrodzenia). Oczywiście w sytuacji, kiedy zachodzą przesłanki z art. 66 Prawa budowlanego organ może, a wręcz ma obowiązek wszcząć z urzędu przewidziane w tym przepisie postępowanie. Będzie to jednak odrębne postępowanie i pozostaje ono bez wpływu na ocenę legalności dokonaną w niniejszym postępowaniu. Zaznaczyć przyjdzie, że postępowanie z art. 66 Prawa budowlanego może być wszczęte w każdym czasie, co oznacza, że umorzenie postępowania w przedmiocie legalności ogrodzenia nie zamyka drogi do jego kontroli pod kątem obowiązków jego utrzymania w należytym stanie technicznym. Zgodzić się wreszcie przyjdzie ze stanowiskiem organów w kwestii braku takich przepisów prawa, które nakazywałyby przy budowie ogrodzenia wykazania przez inwestora, że jest ono zgodne z aprobatami bądź Polskimi Normami. W tej sytuacji kwestia ta pozostawała bez wpływu na ocenę legalności inwestycji. Nie wynika z akt sprawy, ani też ze stanowiska stron, w tym skarżącego, aby doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Regulacja powołanego przez skarżącego w piśmie z dnia [...]r. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy jedynie sytuowania budynków. Jeżeli natomiast doszło do naruszenia zasad sztuki budowlanej, to naruszenie to przez organy nadzoru budowlanego może być brane pod uwagę jedynie wtedy, kiedy doprowadzi do sytuacji, z którą przepisy prawa wiążą obowiązek interwencji (np. art. 66 ust. 1, art. 73 i nast. Prawa budowlanego). Powyższe wywody muszą prowadzić również do wniosku, że postulowane przez skarżącego przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa i uzupełnienie materiału dowodowego o wnioskowane dowody, w tym o powołanie biegłego (art. 84 kpa) nie miały znaczenia dla wyniku postępowania w przedmiocie legalności wzniesionego ogrodzenia. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 84 i art. 136 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez organy administracyjne przepisów procedury, to wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu do takiego naruszenia nie doszło. Gdyby nawet podzielić stanowisko skarżącego, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co w świetle pisma tego organu z dnia [...]r. (k. 24 i 25 akt administracyjnych I instancji) budzi poważne wątpliwości, to uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący bowiem, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał, nie tylko miał możliwość, ale wręcz z niej skorzystał i w sposób wyczerpujący przedstawił swoje stanowisko. Zostało ono rozważone przez organ odwoławczy, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przyznać przyjdzie, że istotnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło ustosunkowania się do wszystkich żądań i zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i w piśmie z dnia [...]r., czym doprowadzono do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa. Naruszenia tego przepisu dopuścił się także organ pierwszej instancji. Omawiane naruszenia przepisów pozostawały jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Ustalenie bowiem, że obiekt został legalnie wzniesiony musiało prowadzić do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 1 kpa. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia pozostałych wskazanych przez niego przepisów kpa. W szczególności przeprowadzone postępowanie dowodowe (art. 77 kpa) było wystarczające do poczynienia ustaleń z poszanowaniem zasady określonej w art. 7 kpa i tym samym wystarczające do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych przez skarżącego art. 65 i art. 81 kpa. Sam skarżący nie wyjaśnił też na czym owo naruszenie miałoby polegać. Dostrzegając wskazaną przez pełnomocnika uczestniczki postępowania na rozprawie przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Sąd doszedł do przekonania, że pominięcie współwłaścicielek sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym nie stanowiło takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z tego tylko powodu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Pozbawienie ich udziału w tym postępowaniu nie miało wpływu na wynik sprawy (wynik postępowania wyjaśniającego), ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone na podstawie dokumentów i oględzin, a ustalenie stanu faktycznego sprawy wobec czynnego udziału jednego ze współwłaścicieli (członka najbliższej rodziny) nie wymagało prowadzenia dodatkowych dowodów z przesłuchania stron. Poza tym akta sprawy nie potwierdzają, aby obecny pełnomocnik uczestniczki postępowania, będący jednocześnie pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu administracyjnym, kwestionował przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości. Zgodzić się przyjdzie ponadto ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sytuacji, w której brak jest podstaw do ingerencji przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego w stosunku do konkretnego obiektu, a mimo to obiekt taki powoduje uciążliwości dla osób trzecich, to osobom tym mogą przysługiwać roszczenia oparte o przepisy prawa cywilnego. Do dochodzenia tego typu roszczeń wyłącznie właściwymi są jednak sądy powszechne. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a