II OSK 2084/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 232/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 232/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...], zw. dalej [...], Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zw. dalej SKO, w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Burmistrz Sulęcina, na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zw. dalej ustawą, nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. nr [...], na istniejącej wieży antenowej o wysokości do 55 m, zlokalizowanej w Sulęcinie na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w obrębie Sulęcin, stosownie do wszczętego w dniu 19 października 2009 r., na wniosek [...] Sp. z o.o., postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 64 ww. ustawy, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Sulęcinie oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. w celu wyrażenia opinii, czy ze względu na charakter planowanej inwestycji wymagane jest sporządzenie raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazane organy wyraziły opinię, iż ten rodzaj inwestycji nie jest ujęty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (pismo z dnia: [...] października 2009 r., znak: [...]; pismo z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]). Burmistrz Sulęcina podkreślił, iż przedmiotowa projektowana stacja bazowa będzie oparta o technologie GSM/UMTS. W skład stacji bazowej wejdą urządzenia zasilające oraz nadawczo-odbiorcze (anteny). Na wieży antenowej zostaną zainstalowane 3 anteny sektorowe tworzące 3 sektory, skierowane na azymuty: 50°, 180°, 280° oraz dwie anteny radiolinii skierowane na azymuty: 131° i 353°. Stwierdził także, iż z założeń przedstawionych w karcie informacyjnej w/w przedsięwzięcia wynika, że planowana inwestycja nie będzie powodować ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko oraz spełni wymogi wynikające z obowiązujących przepisów. Jedna ze stron tego postępowania - R. Ż. wniósł zażalenie na postanowienie Burmistrza Sulęcina, kwestionując ustalenia organu w zakresie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi. Odwołujący się podkreślił negatywne oddziaływanie pola magnetycznego na organizm ludzki. Zwrócił także uwagę, na obecność w otoczeniu planowanej inwestycji także innych podobnych urządzeń. Zaskarżonym postanowieniem SKO w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Organ odwoławczy nie podzielił oceny sprawy wskazanej w zażaleniu. W tym zakresie organ powołał się na treść orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1744/06, zgodnie z którym "dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych jakie mogą występować w środowisku w miejscach dostępnych dla ludności zostały ustalone w porozumieniu z Ministrem Zdrowia przy założeniu, że ciągłe przebywanie osób w dowolnym wieku i stanie zdrowia - w polach o poziomach niższych - nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla zdrowia tych osób. Wartości te są znacznie niższe od wartości określonych przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Ochrony przed Promieniowaniami Niejonizującymi (ICNIRP). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że polskie przepisy zapewniają jeszcze większy margines bezpieczeństwa niż zalecenia ICNIRP, uznane przez Światową Organizację Zdrowia (WHO) za wystarczające. Tak więc przebywanie osób (ludności) w polach elektromagnetycznych o poziomach niższych od dopuszczalnych nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla zdrowia tych osób. Z kolei odnosząc się do wniosku skarżącego w przedmiocie zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji organ wyjaśnił, iż kwestia zmiany zaplanowanej inwestycji nie należy do kompetencji organu wydającego postanowienie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia, stanowiła okoliczność, iż podstawowym dowodem, na którym oparto ustalenia faktyczne sprawy, było dostarczone przez inwestora i na jego zlecenie sporządzone opracowanie pod nazwą: "Kwalifikacja przedsięwzięcia", którego oceny organ nie przeprowadził. Opierając się na wnioskach wynikających z przedłożonego dowodu, o którym mowa wyżej, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, powinien wykazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego. Natomiast za niedopuszczalne uznał organ odwoławczy bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z tego rodzaju opinii. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nawet nie podjął próby oceny tego dowodu, ograniczając się do bezkrytycznego przyjęcia wniosków wynikających z opracowania dostarczonego przez inwestora, powtórzonych następnie przez organy opiniujące przedmiotowe przedsięwzięcie. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. [...] Sp. z o.o. w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. W skardze zarzucono zaskarżonemu postanowieniu uchybienie przepisom art. 124 i 11 k.p.a., jako wydanemu bez powołania podstawy prawnej, bez jej uzasadnienia, czy przytoczenia przepisów prawa, a także przepisów art. 7 i 77 k.p.a., polegające na dokonaniu pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzeniu zebranego w jej toku materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej działanie organu uchybia także przepisom art. 8 k.p.a., określającego zasady prowadzenia postępowania służące pogłębianiu zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organ winien bowiem ustalić tylko czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko bez dokonania oceny prawidłowości wyliczeń prezentowanych przez wnioskodawcę. Dlatego w ocenie skarżącej Spółki organ I instancji orzekł prawidłowo, ponieważ przedstawione przez wnioskodawcę dane nie wskazywały aby doszło do naruszenia jakichkolwiek norm postępowania, czego potwierdzeniem były też wyrażone w sprawie opinie Starosty Powiatowego w Sulęcinie oraz PWIS w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę, SKO w Gorzowie Wlkp., podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 232/10, oddalając skargę przytoczył w całości treść art. 63, 64 ust. 1, 65 ust. 1 i 3 ww. ustawy. Ponadto wskazał, że postanowienie organu I instancji nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu organ ten nie odniósł się do kwestii, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, a które stosownie do art. 65 ust. 3, winny być uwzględnione w uzasadnieniu postanowienia. Ustawodawca szczegółowo uregulował zakres treści uzasadnienia postanowienia dotyczącego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, przy czym wymóg ustosunkowania się do wszystkich wskazanych w ustawie okoliczności dotyczy również postanowienia, w którym organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (63 ust. 2). Sąd wskazał, że w toku postępowania R. Ż. podnosił okoliczność, iż na działce 335/5, znajdującej się w sąsiedztwie działek [...] i [...], znajdują się już stacje bazowe telefonii komórkowej, nadto stacja bazowa telefonii komórkowej [...] C. znajduje się już również na działkach nr [...] i [...], na których planowana jest przedmiotowe przedsięwzięcie. Organ administracyjny powyższej okoliczności nie wyjaśnił, jak również nie ustosunkował się do niej w uzasadnieniu postanowienia. Podniesiona przez stronę okoliczność, ze względu na treść art. 63 ust. 1 lit. b, mogła mieć istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w myśl wskazanego tu przepisu ustawy, w postanowieniu dotyczącym obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek uwzględnienia powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Tym samym nie wyjaśnienie powyższej okoliczności i całkowite pominięcie jej w postanowieniu, stanowiło uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.]. Ponadto Sąd wskazał, że opinie, o których mowa w art. 64 ustawy, nie są dla organu rozstrzygającego sprawę wiążące. Opinie, te wydawane są w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i dlatego, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 123 § 1 k.p.a. przybiorą formę postanowienia. Nie rozstrzyga to jednak, czy mogą być one bezpośrednio kwestionowane w postępowaniu administracyjnym. Podstawę prawną wydania tych orzeczeń stanowi art. 64 ust. 1 ustawy. Nie wynika z niego, aby na te postanowienia przysługiwało zażalenie. Nie można również przyjąć, aby były one wydawane w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku wydawania decyzji administracyjnej. W analizowanej sytuacji opinie odnoszą się do postanowienia. W związku z tym nie można stwierdzić, aby na postanowienia opiniujące przysługiwało zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., ponieważ omawiany rodzaj orzeczenia nie jest wydawany w trybie art. 106 k.p.a. Dlatego opinia do postanowienia orzekającego o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko będzie wypowiadana w formie postanowienia, wydawanego na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., na które nie przysługuje zażalenie. Podmiot kwestionujący jego prawidłowość będzie natomiast mógł to uczynić w zażaleniu, wnoszonym na podstawie art. 65 § 2 ustawy od postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd wskazał także, że opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i, jak wyżej podniesiono, nie ma ona charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też organ wydający postanowienie o obowiązku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko nie będzie związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające. Natomiast zarówno akceptując stanowisko organów opiniujących, jak i odstępując od niego, organ wydający postanowienie kończące ten etap postępowania, zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., powinien wskazać, jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy (co wynika bezpośrednio z treści art. 65 ust. 1 ustawy) (por. K. Gruszecki, Komentarz, Lex/el 2009). Nadto Sąd zauważył, że w toku postępowania nie ustalono konkretnie, na której z działek - o numerach ewidencyjnych [...] i [...] realizowane będzie planowane przedsięwzięcie. We wniosku wskazano obydwie nieruchomości, natomiast w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do wniosku, wskazano jedynie działkę nr [...]. Powyższe stanowi istotne uchybienie w zakresie obowiązku organu administracyjnego dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a uchybienie to należy zakwalifikować do mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Z powyższych względów postanowienie organu drugiej instancji, mocą którego uchylone zostało wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji, a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, Sąd uznał za zgodne z przepisami prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt: II SA/Go 232/10 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w I i II instancji, wg norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., polegające na niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, ze względu na oddalenie skargi [...] Sp. z o.o., pomimo, iż postanowienie SKO w Gorzowie Wlkp. było wydane z naruszeniem art. 124 i 11, 7 i 77 oraz art. 8 k.p.a.; naruszenie art. 133 i 134 p.p.s.a., ze względu na wydanie wyroku bez jakiejkolwiek oceny legalności postanowienia organu II instancji, pomimo iż Sąd winien rozstrzygać w granicach danej sprawy i na podstawie akt sprawy, a przedmiotem skargi było właśnie działanie SKO w Gorzowie Wlkp.; - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie uzasadnione są w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sformułowane w niej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 133 i 134 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ogólności postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą istoty sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne winna polegać m.in. na zbadaniu wydawanych przez organy administracji publicznej aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. W niniejszej sprawie powstają duże wątpliwości, czy Sąd I instancji wywiązał się należycie z powierzonej mu funkcji jaka wynika z treści art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w zasadzie Sąd nie orzekł co do istoty sprawy, która polegała na ustaleniu w pierwszej kolejności kwestii zaskarżalności postanowienia wydanego w trybie art. 63 ust. 2 ustawy. Z tego też względu trafnie został postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 133 i 134 p.p.s.a. Choć w skardze postawiono zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a., bez precyzyjnego wskazania konkretnego paragrafu, to nie ulega wątpliwości, z uwagi na charakter dokonanych przez Sąd I instancji uchybień, że zarzut ten dotyczy § 1 artykułu 133 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. A zatem podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Aby sąd mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcia na faktach, które dokumentują akta sprawy, musi wnikliwie i rzetelnie przeanalizować owe akta (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 846/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł, że postanowienie organu I instancji zawiera błędne pouczenie co do możliwości wniesienia zażalenia. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu swoją kontrolą Sąd winien objąć całość sprawy, w tym zbadać kwestię dopuszczalności zaskarżalności postanowienia organu I instancji, a tym samym ustalić, czy w stosunku do zaskarżonego postanowienia nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co winno skutkować wydaniem wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. To czy sąd wywiązał się z tego obowiązku świadczy uzasadnienie wyroku, które winno spełniać wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tylko spełnienie powyższych wymogów może dawać podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawowej kwestii, która miała niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Choć przytoczył stosowne przepisy ustawy, to nie dokonał ich oceny pod kątem, czy na postanowienie wydane w trybie art. 63 ust. 2 przysługuje zażalenie. Zamiast tego Sąd przedstawił wywody dotyczące zaskarżalności opinii, o jakich mowa w art. 64 ustawy. Sąd de facto nie zbadał więc legalności zaskarżonego postanowienia. A zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest oceny w tym zakresie, co czyni również jako usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postanowienie wydaje się również, jeżeli właściwy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kontrolowane przez Sąd postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie tego przepisu. Z przepisów ustawy nie wynika jednak by na postanowienie, wydane w trybie art. 63 ust. 2, przysługiwało zażalenie. Zgodnie z art. 65 ust. 2, jedynie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 powyższej ustawy przysługuje zażalenie. A zatem zgodnie z art. 65 ust. 2 możliwość wniesienia zażalenia została ograniczona przez ustawodawcę wyłącznie do postanowień, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast już przy niestwierdzeniu przez organ administracyjny takiej potrzeby - wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Co prawda zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, to jednak od tej zasady sam Kodeks w stosunku do postanowień wprowadza wyjątki. A mianowicie na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) lub gdy wynika to z innego przepisu prawa. Nie oznacza to jednak, że strona traci zupełnie prawo do zakwestionowania takiego niezaskarżalnego postanowienia, gdyż, o ile zostałaby wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie, to niezależnie od jej treści i rozstrzygnięcia, w odwołaniu od decyzji można kwestionować również postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie (art. 142 k.p.a.). Dlatego dopiero na etapie kontroli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia możliwa będzie weryfikacja postanowienia wydanego w trybie art. 63 ust. 2 ustawy. Z tych względów należało uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 133 i 134 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W takiej sytuacji nie było też podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., dlatego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Sąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien poddać ocenie legalności zaskarżonego postanowienia, którego rozstrzygnięcie nie odpowiada administracyjnemu toku instancji, co oznacza, że postanowienie to obarczone jest wadą nieważności postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.