II SA/Gl 1183/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski, zlokalizowanego na działce o nr 1 położonej w O. przy ul. [...]. Kolejnym pismem z dnia [...]r. organ wyznaczył na dzień [...]r. oględziny przedmiotowego budynku. Jak wynika z protokołu oględzin na miejscu stwierdzono, że w przedmiotowym budynku znajdują się maszyny stolarskie, a także inne urządzenia służące gospodarstwu rolnemu i domowemu. Obecna podczas oględzin właścicielka budynku oświadczyła, że był w nim prowadzony warsztat stolarski do dnia [...]r. Działalność ta została jednak wyrejestrowana, a zgromadzone urządzenia wykorzystywane będą jedynie dla potrzeb własnych. Do protokołu dołączona została dokumentacja fotograficzna. Decyzją z dnia [...] roku, Nr 1, organ pierwszej instancji powołując się na art. 105 § 1 kpa w związku z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego obiektu. W uzasadnieniu wskazał, że badając sprawę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy wziąć pod uwagę legalność jego realizacji oraz pierwotne przeznaczenie. Z poczynionych w odrębnym postępowaniu ustaleń wynika, że obiekt został zrealizowany jako parterowy budynek gospodarczy. Jego budowa nastąpiła po uprzednim zgłoszeniu, a inwestycja została zrealizowana zgodnie z warunkami tego zgłoszenia. Dalej organ zauważył, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski mogła mieć miejsce w okresie, gdy w budynku prowadzona była działalność gospodarcza zarejestrowana w urzędzie gminy. Obecnie właściciel zaprzestał prowadzenia takiej działalności, co potwierdza informacja uzyskana w Urzędzie Gminy w M. Mając natomiast na uwadze definicję budynku gospodarczego stwierdzono, że w takim budynku właściciel może wykonywać niezawodowo prace warsztatowe, w tym przypadku stolarskie. Na podstawie niewielkiej ilości zgromadzonego materiału przeznaczonego do dalszej obróbki stwierdzono, że obecnie właściciel nie prowadzi zakrojonej na większą skalę działalności gospodarczej. Odrębne, aczkolwiek podobne w swej treści odwołania od powyższej decyzji wnieśli S. L. oraz obecnie skarżąca M. Z. Skarżąca w swoim odwołaniu zarzuciła: naruszenie prawa materialnego – art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że w przedmiotowym budynku zaprzestano prowadzenia działalności gospodarczej i w związku z tym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu; naruszenie § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym budynku gospodarczym wykonywane są prace wyłącznie dla własnych potrzeb oraz przyjęcie, że przechowywane w budynku narzędzia i sprzęt do obróbki drewna wykorzystywane są na własne potrzeby; naruszenie prawa procesowego – art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę interes społeczny i interes obywateli oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając oba odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Stwierdził dodatkowo, że jeżeli wcześniej miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania, to obecnie uprzedni sposób użytkowania został przywrócony, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia reguł postępowania organ odwoławczy przyznał, że strony nie zostały przez organ pierwszej instancji poinformowane przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do faktów i zebranych dowodów, jednakże nie udowodniono, że uchybienie to miało wpływ na przebieg sprawy. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła o stwierdzenie jej nieważności i uznanie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na zakład stolarski. W uzasadnieniu wskazała na błędy i omyłki co do dat, oznaczeń i osoby wnoszącej odwołanie. Nie zgodziła się z ustaleniami organów twierdząc, że w przedmiotowym budynku nadal jest prowadzona działalność gospodarcza. Sam fakt wyrejestrowania działalności gospodarczej nie prowadzi do wniosku, że działalność ta nie jest prowadzona. Zwróciła ponadto uwagę na toczące się przed tymi samymi organami postępowanie w sprawie legalności realizacji przedmiotowego budynku. Do skargi dołączono m.in. kserokopię decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r., Nr [...], uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności realizacji przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na konieczność rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji kwestii zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i nie zgadzając się z zarzutami skargi. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i oświadczył, że postępowanie w sprawie legalności realizacji przedmiotowego budynku nie zostało jeszcze zakończone. W aktach sprawy znajduje się ponadto postanowienie organu odwoławczego z dnia [...]r. prostujące błędy pisarskie w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli w niej zawarte. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w postępowaniu mającym na celu ocenę legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z akt sprawy oraz złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika organu odwoławczego wynika, że w toku jest (i było w toku w dacie wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją) prowadzone przez te same organy nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie legalności realizacji tego samego obiektu budowlanego. W ocenie składu orzekającego w takiej sytuacji postępowanie co do legalności samego obiektu winno wyprzedzać postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu jego użytkowania. Jeżeli bowiem okazałoby się w tamtym postępowaniu, ze przedmiotowy obiekt został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, to nie sposób poddać go kontroli w kwestii sposobu użytkowania. W takim przypadku organy prowadziłyby postępowanie w oparciu o przepisy dotyczące likwidacji samowoli budowlanej, a nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. O zmianie sposobu użytkowania może być mowa jedynie w stosunku do obiektów legalnie wzniesionych (lub zalegalizowanych), gdyż jedynie w takim przypadku możliwe jest jednoznaczne ustalenie ich pierwotnego przeznaczenia. Co prawda, jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanych rozstrzygnięć, organy poczyniły założenie, że przedmiotowy obiekt został legalnie wzniesiony jako budynek gospodarczy, jednakże wobec prowadzonego równolegle w tej sprawie postępowania założenie takie było nieuprawnione i przedwczesne. Dopiero bowiem ostateczne rozstrzygnięcie wydane w tamtej sprawie przesądzi o legalności przedmiotowego obiektu. Od tego też rozstrzygnięcia zależeć będzie, czy w ogóle postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania będzie mogło zostać wszczęte. Można sobie bowiem wyobrazić, że postępowanie w sprawie legalności obiektu zakończy się np. wydaniem nakazu rozbiórki, co w sposób oczywisty czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie w przedmiocie jego legalności. Zmiana sposobu użytkowania i jej legalizacja dokonywane w trybie art. 71 lub art. 71a Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do legalnych obiektów budowlanych bądź ich części, co powoduje, iż przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie legalności obiektu. Wskazać przyjdzie ponadto, że wynik postępowania w sprawie legalności obiektu stanowi dla niniejszego postępowania zagadnienie wstępne. Co prawda ten sam organ jest właściwy do rozstrzygnięcia obu tych spraw, jednak rozstrzygnięcie sprawy legalności obiektu w niniejszym postępowaniu prowadziłoby do dwukrotnego orzekania w tym samym przedmiocie, co z kolei skutkowałoby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 w odniesieniu do jednej z tych decyzji. W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 ustawy). Z uwagi na powyższe motywy rozstrzygnięcia Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skarżącej, gdyż ich rozpatrzenie na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne, tak, jak przedwczesne są kontrolowane decyzje. Dalszy przebieg postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania będzie uzależniony od ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie legalności przedmiotowego obiektu.