I OSK 1874/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. i P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1605/10 w sprawie ze skargi B. J. i P. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1605/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt 3 zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz skarżących B. J. i P. J. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lutego 1993 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Dzielnicę Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zabudowanej budynkiem o charakterze użytkowym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpił Uniwersytet [...]. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] lutego 1993 r. wskazując, że w dniu komunalizacji w obrocie funkcjonowała decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] przekazująca część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2 w użytkowanie Centralnej Szkole [...], a pozostała część o pow. [...] m2, decyzją Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1989 r., nr [...] przekazana została w użytkowanie Akademii [...] (A.), jako następcy prawnemu wyższej szkoły [...]. Organ wskazał, że A. w dniu komunalizacji była pod wyłącznym nadzorem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Ustawą z dnia 21 czerwca 1990 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 256) A. została zniesiona, a jej majątek przejął Skarb Państwa, w imieniu którego działał Minister Edukacji Narodowej. W rzeczywistości położony przy ul. [...] budynek, którym dysponowała A. – określany jako "dom akademicki" lub "obiekt hotelowy" został przekazany protokołem z dnia [...] lipca 1990 r. na rzecz Uniwersytetu [...]. Wobec tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie kwalifikowała się do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. należała do podmiotu nadzorowanego przez ministra, a nie przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili B. J. i P. J. podnosząc, iż organ nadzoru powinien również odnieść się do kwestii związanych z przekazaniem gruntu Centralnej Szkole [...] i faktu, że decyzja o przekazaniu na jej rzecz nieruchomości nie została nigdy uchylona. Ponadto wskazano, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. został zatwierdzony wykonany z urzędu podział kilku nieruchomości, w tym działki ewidencyjnej nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. wskazując, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do podmiotu nadzorowanego przez ministra, a nie przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. J. i P. J. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędne jest stanowisko organu, iż prawo użytkowania, którym dysponowała A., przekształciło się w prawo zarządu. Podano, że zarówno Centralna Szkoła [...], jak i A. na mocy decyzji z 1971 r. i z 1989 r. posiadały jedynie prawo użytkowania. Zdaniem skarżących Uniwersytet nie posiada w niniejszym postępowaniu interesu prawnego, a tym samym nie powinien być uznany za stronę w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1605/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd wskazał, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem podpadały pod działanie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Wnioski byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości zostały rozpatrzone odmownie orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] i nr [...]. Decyzjami z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] i nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność powyższych orzeczeń, a zatem wnioski dekretowe byłych właścicieli "odżyły". Ponadto decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Prezydent W., w celu zaspokojenia roszczeń osób fizycznych, zatwierdził podział nieruchomości wchodzących w skład powyższych nieruchomości hipotecznych, w tym skomunalizowanej działki nr [...] o pow. [...] m2. Następcami prawnymi byłych właścicieli gruntu w niniejszej sprawie są między innymi B. J. i P. J. Sąd zauważył jednak, że do dnia dzisiejszego wnioski dekretowe nie zostały rozpoznane. Zdaniem Sądu wskazane uprawnienia spadkobierców dawnych właścicieli gruntu nie kreują po ich stronie interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji interesu prawnego osób składających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem wniosek dotyczący decyzji nadzorczej w przedmiocie komunalizacji złożyły osoby, którym nie można przypisać przymiotu strony, to postępowanie odwoławcze w odniesieniu do tych osób winno być umorzone, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli B. J. i P. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na rozprawie przed NSA wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art.7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że roszczenia skarżących nie są źródłem interesu prawnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art.134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w jej granicach, wyznaczonych istotą stosunku administracyjnoprawnego, nierozpoznanie żadnego z zarzutów skargi i pominięcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej uchybień organu, zaistniałych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uprawnienia skarżących, mające swe źródło w art. 7 ust.1 powołanego dekretu stanowią podstawę dla uznania ich za osoby zainteresowane w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny któregokolwiek z zarzutów, postawionych przez skarżących, a odnoszących się do meritum sprawy, czym naruszył art., 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Uniwersytet [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący kasacyjnie zaskarżyli korzystny dla nich wyrok, zaś przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia uzasadnienia wyroku. W ocenie Uczelni zarzuty skargi kasacyjnej są przedwczesne i mogą być formułowane pod adresem konkretnych decyzji dopiero po ich wydaniu. Zatem wniesiona aktualnie skarga kasacyjna nie może stanowić środka prawnego służącego do podważania decyzji administracyjnych, które nie zostały jeszcze wydane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić że stronami w postępowaniu komunalizacyjnym są Skarb Państwa i właściwa gmina, pozostałe zaś podmioty tylko wtedy, gdy wykażą tytuł do mienia, z tym że w przypadku nieruchomości – tytuł prawnorzeczowy. Brak bowiem tytułu prawnorzeczowego tych podmiotów spowoduje, że grunt Skarbu Państwa będzie objęty przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i w konsekwencji podlegać będzie komunalizacji z mocy prawa. Oznacza to zatem, że tylko określony tytuł prawny – chroniony prawem – oddziaływuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zatem inne podmioty uczestniczą w postępowaniu komunalizacyjnym jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa. Sąd bada wtedy, czy na dzień komunalizacji spornej nieruchomości ten "inny podmiot" legitymował się w stosunku do niej jakimkolwiek tytułem prawnym, przy czym nie można utożsamiać interesu prawnego z interesem faktycznym. Podkreślić w tym miejscu należy, że do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Oznacza to jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Natomiast z interesem faktycznym, mamy do czynienia, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Jednoznaczne brzmienie art. 28 k.p.a. nie pozwala bowiem na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie wyklucza to w pewnych sytuacjach prawa do żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania przed organem administracji. Jednakże w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. W sytuacji, gdy okaże się, że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego – stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. winno ulec ono umorzeniu w każdym stadium postępowania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art.28 k.p.a. Z tego przepisu wywodzą oni swój interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym. Zarzut ten uznać jednak należy za nieuzasadniony. Wskazać wypada, że zgodnie powołanym wyżej przepisem dekretowym, stroną postępowania jest osoba w nim określona, jak również każdy, na czyj interes prawny oddziaływuje wydana decyzja. Interes prawny wywodzony może być przy tym jedynie z przysługującego tytułu prawnorzeczowego, ponieważ tylko taki tytuł prawny może doznawać ograniczeń wskutek omawianej wydanej decyzji, o czym była już mowa powyżej. Każdy inny tytuł prawny, jak również tylko posiadanie przedmiotu orzekania w żaden sposób nie jest zatem kształtowane przez omawianą decyzję w sferze prawnej, a jedynie w sferze faktycznej. Z przysługiwania zaś interesu faktycznego nie wynika jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać. Jak już wspomniano, skarżący kasacyjnie upatrują w niniejszej sprawie swój interes prawny w nierozpoznanych do dnia dzisiejszego wnioskach dekretowych. Jednakże – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – uprawnienia skarżących, jako spadkobierców byłych właścicieli, nie kreują po ich stronie uprawienia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż komunalizacja tych uprawnień nie narusza. Dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej nie ma znaczenia kwestia rozpoznania wniosków dekretowych w przyszłości. Wobec tego uznać należy, że na podstawie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu skarżący kasacyjnie swój interes prawny mogą skutecznie wywodzić w stosunku do nierozpoznanych wniosków dekretowych, a nie w sprawie komunalizacyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, że roszczenia dekretowe mają pierwszeństwo przed wszelkimi innymi roszczeniami, i tyko podmioty którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości mają przymiot strony w tym postępowaniu. Z tych względów, zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 28 k.p.a. jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarżącym kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym – tj. nie przysługuje im jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do przedmiotu orzekania objętego tą decyzją, które to stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – to oznacza, że w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie musiał odnosić się merytorycznie do zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.