VI SA/Wa 715/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. J. N. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., sygn. [...] w pkt 1 utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, w pkt 2 uchylającą ww. decyzję w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków i przekazującą w tej części do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] marca 2007 r. w miejscowości W. na ul. S., na drodze krajowej nr [...] została przeprowadzona kontrola drogowa autobusu marki [...] o nr rej. [...]. W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że kierujący pojazdem D. S.wykonywał przewóz drogowy osób na rzecz J. N. i D. N. wykonujących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. W kontrolowanym pojeździe stwierdzono brak na przedniej szybie pojazdu winiety samoprzylepnej. W trakcie kontroli został przesłuchany w charakterze świadka pasażer, który stwierdził, że wsiadł do autobusu w miejscowości B. na przystanku zlokalizowany przy ul. W. Powyższe czynności zostały udokumentowane protokołem kontroli nr [...]. Za podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.), art. 18 b ust. 2 pkt 5, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874), § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r., Nr 151, poz. 1089) oraz lp. 4.1 i lp. 2.2.3 załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym. Wskazując na utrzymanie w mocy decyzji WITD w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych Główny Inspektor przywołał treść art. 42 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepisy te nakładają na podmioty wykonujące na terytorium RP przewóz drogowy obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, natomiast na kierowców obowiązek posiadania i okazywania na żądanie uprawnionego organu dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z tych dróg. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor stwierdził, że strona takiego obowiązku nie dochowała. Jego zdaniem niezaprzeczalnym faktem, niekwestionowanym również przez stronę był brak winiety samoprzylepnej umieszczonej na przedniej szybie pojazdu. Winieta zaś - jak podkreślił organ – zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. wraz z odcinkiem kontrolnym stanowi dowód uiszczenia opłaty. Główny Inspektor nie zgodził się z opinią skarżącego jakoby samo zakupienie i przedziurawienie winiety, bez umieszczenia jej na szybie (strona wskazała, że oczekiwała za nową szybę, gdyż stara uległa zniszczeniu) było równoznaczne z uiszczeniem opłaty. W opinii Głównego Inspektora okres 19 dni liczony od dnia zakupu winiety do dnia kontroli świadczy o tym, że strona dopuściła się ewidentnie zaniedbania lub przeoczenia, a tym samym – jak dalej stwierdził - nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Organ nie podzielił także zarzutu strony co do niewłaściwego zastosowania przepisów dotyczących wnoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych. W jego ocenie kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych uprawnień, a decyzja wydana na podstawie tych przepisów ma charakter związany, a nie uznaniowy charakter. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowym stanie faktycznym zachodziły przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych, w związku z czym, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych. Odnosząc się do opisanego w pkt 2 uchylenia decyzji WITD w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków (lp. 2.2.3) i przekazania w tej części do ponownego rozpoznania przez organ I instancji Główny Inspektor wskazał na naruszenie art. 73 k.p.a. poprzez uniemożliwienia skarżącemu pełnego dostępu do akt sprawy oraz art. 7 k.p.a. Organ odwoławczy uznał za nieudowodnioną okoliczność zatrzymania się poza przystankami w celu wysadzania i zabierania pasażerów. Zeznania jednego pasażera są w ocenie Głównego Inspektora niewystarczające. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ wskazał na potrzebę w sposób jednoznaczny i bezsporny wyjaśnić powyższą okoliczność. Główny Inspektor wskazał, iż zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 o transporcie drogowym odpowiedzialność administracyjną z tytułu naruszenia przepisów ponosi zawsze przewoźnik. Zarzut strony dotyczący niezastosowania art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym uznał organ za niezrozumiały z uwagi na ściśle zastosowanie załącznika opisującego rodzaj i wysokość kar w transporcie drogowym nie dokonując żadnej wykładni rozszerzającej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. N. wniósł o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 42 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie doszło do skutecznego uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zdaniem skarżącego wykupienie winiety oraz odcinka kontrolnego, a także ich wypełnienie w sposób jednoznaczny i uniemożliwiający ponowne wykorzystanie jest równoznaczne z uiszczeniem opłaty. Skarżący stwierdza, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych naruszają art. 2 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący wskazuje również na niezastosowanie przez organ art. 92 a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym pomimo, że zarzucane naruszenia przepisów miały charakter incydentalny i niemożliwy do przewidzenia, a skarżący dołożył należytej staranności w celu zapewnienia przestrzegania przepisów dotyczących transportu drogowego przez wszystkich zatrudnionych kierowców. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz 75 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przesłuchania w charakterze świadków wszystkich uczestników kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W art. 138 k.p.a. został sformułowany katalog rozstrzygnięć, jakie organ II instancji może podjąć w postępowaniu odwoławczym. Stanowi on w § 1 co następuje: organ II instancji wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Na mocy zaś § 2 organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zapadłe w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie mieści się we wspomnianym katalogu, a co za tym idzie narusza art. 138 k.p.a. Decyzją z dnia 4 października 2007 r. uchylił on bowiem decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzje WITD. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał na art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Zapadły więc w sprawie dwie decyzje, jedna merytoryczna, druga zaś kasacyjna. Ustawodawca jak już to było wcześniej podkreślone – nie przyznał organowi odwoławczemu uprawnienia do takiego sposobu rozpatrzenia odwołania jak to zrobił w niniejszej sprawie Główny Inspektor. Jeżeli organ odwoławczy uznał więc, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części winien był przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia, w przeciwnym przypadku powinien przystąpić do merytorycznego rozpoznania spawy w sposób określony w § 1 art. 138 k.p.a. Będąca przedmiotem rozpoznawania przed Głównym Inspektorem sprawa jest w rzeczywistości jedną sprawą administracyjną, pomimo iż stwierdzono kilka naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.) w przypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Skoro więc stwierdzone naruszenia dotyczyły jak już wspomniano jednej sprawy to organ odwoławczy winien wydać jedną decyzję, a nie jak to zrobił w niniejszej sprawie wydając w istocie dwie: jedną w trybie art. 138 § 1 pkt 1, drugą zaś w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji nie mieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy co w konsekwencji musiało doprowadzić do jej uchylenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić wskazaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wydać stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. W nawiązaniu do zarzutów skargi i stanu faktycznego Sąd zwraca uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08 w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego rocznej opłaty za przejazd po drogach w sytuacji gdy samoprzylepna winieta nie była umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, ale do kontroli został okazany odcinek kontrolny; a także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 orzekający, że art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z pkt 4.1. załącznika do tej ustawy w zakresie, w jakim sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej za nieziszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych obejmuje sytuację, gdy kierowca nie posiadał karty opłaty w pojeździe w momencie kontroli, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.