I OSK 1652/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 767/09 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/GI 767/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Decyzją z dnia [...]lipca 2009 r. Prezydent Miasta C. orzekł o utracie przez G. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 7 lipca 2009 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm., zwanej dalej "ustawą") oraz art. 104 k.p.a., a w jej uzasadnieniu wskazano jedynie, że strona nie jest zdolna lub gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy przez okres co najmniej 10 dni, co zgodnie z przepisami ustawy powoduje utratę statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu strona nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i podniosła, że złożyła pismo o 10-dniowy urlop, który został jej przyznany. Jednocześnie pracownik urzędu pracy wyznaczył jej termin kolejnego zgłoszenia się na dzień 20 lipca 2009 r. Strona stawiła się w tym dniu i wówczas poinformowano ją o utracie statusu bezrobotnego, a jednocześnie w tym samym dniu ponownie ją zarejestrowano. Zdaniem strony utrata statusu osoby bezrobotnej nastąpiła bez jej winy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Śląski po rozpatrzeniu odwołania G. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy bezrobotnym może być tylko osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Art. 75 ust. 3 ustawy umożliwia zachowanie statusu bezrobotnego, który w okresie krótszym niż 10 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, jeżeli o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy, przy czym całkowity okres zgłoszonego pobytu za granicą oraz braku gotowości do pracy z innego powodu nie może przekroczyć łącznie 10 dni w okresie jednego roku kalendarzowego. Tymczasem strona w dniu 30 czerwca 2009 r. oświadczyła, że z powodu wyjazdu nie będzie gotowa do podjęcia zatrudnienia od 7 lipca do 17 lipca 2009 r., a więc przez okres 11 dni. Strona zapoznała się z treścią pouczenia zamieszczonego na formularzu oświadczenia o wyjeździe, miała więc świadomość konsekwencji wyjazdu na okres dłuższy niż 10 dni. Prawidłowe było więc pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej z dniem wyjazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. S. podniosła, że złożyła pismo o 10-dniowy urlop, który został jej przyznany, a termin kolejnego zgłoszenia wyznaczono jej na 20 lipca 2009 r.. Gdy stawiła się w tym dniu poinformowano ją o utracie statusu bezrobotnego i ponownie zarejestrowano. Zaistniała sytuacja nastąpiła z winy urzędnika. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że na wynik sprawy nie mógł wpłynąć fakt wyznaczenia stronie nowego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, gdyż pracownik wyznaczający ten termin nie był uprawniony do oceny składanego przez skarżącą oświadczenia, a utrata statusu bezrobotnego nie następuje z mocy prawa, lecz wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stwierdził, że zaistniało w sprawie zarówno naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i mogące mieć istotny wpływ na ten wynik naruszenie przepisów postępowania, bowiem rozstrzygnięcie organu podstawowego stopnia w ogóle nie zawiera obligatoryjnych elementów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że organy administracyjne dokonały błędnej interpretacji art. 75 ust. 3 ustawy uznając, że pozostawienie stronie statusu bezrobotnego na podstawie tego przepisu zależy od treści złożonego przez nią zawiadomienia, w szczególności w zakresie okresu pobytu za granicą lub pozostawania w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. Tymczasem przepis ten wyraźnie uzależnia zachowanie statusu od rzeczywistego okresu przebywania za granicą lub pozostawania w tej innej sytuacji. Bezrobotny jest co prawda zobowiązany zawiadomić o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w owej innej sytuacji, jednak skutki związane z tym zawiadomieniem mogą być różne. Jeżeli bezrobotny nie dokonał zawiadomienia, to w ogóle nie może korzystać z dobrodziejstwa cyt. przepisu. Jeżeli przekroczył termin określony w zawiadomieniu, to traci status bezrobotnego od dnia następującego po upływie tego terminu. Są jednak możliwe jeszcze dwa inne warianty. W pierwszym bezrobotny może zawiadomić o zamierzonym pobycie, lub pozostawaniu w innej sytuacji, podając tylko początkowy termin pobytu lub tego pozostawania. Może to wynikać z uzasadnionych przyczyn, gdy np. dokładny termin końcowy jest trudny do ustalenia a priori. Druga ewentualność może polegać na tym, że bezrobotny co prawda zgłosił dłuższy termin, ale z różnych względów czas pobytu lub pozostawania w innej sytuacji się skrócił. Wówczas – w obu przypadkach – decydujące dla kwestii zachowania statusu bezrobotnego będzie ustalenie rzeczywistego okresu pobytu lub pozostawania w innej sytuacji. Urzędy pracy dysponują w tym względzie skutecznym instrumentem w postaci wyznaczenia bezrobotnym terminów stawiennictwa w tych urzędach. Terminy te mogą być tak określone, by można było kontrolować przestrzeganie przez bezrobotnych warunków z art. 75 ust. 3 ustawy. Sąd podkreślił, że nie jest dopuszczalne orzekanie o utracie statusu bezrobotnego przed upływem okresów wymienionych w tym przepisie, lub okresu podanego w zawiadomieniu, jeżeli bezrobotny określił w nim krótszy okres od ustawowo dopuszczonego. W niniejszej sprawie organy orzekające postąpiły zaś wbrew tej zasadzie, bowiem wydały decyzję już dwa dni po początkowym terminie wskazanym przez skarżącą w zawiadomieniu – i to pozbawiając ją statusu od dnia stanowiącego ten początkowy termin. Tymczasem skarżąca najwcześniej mogła utracić status bezrobotnego od dnia 16 lipca 2009 r., o ile w okresie jednego roku kalendarzowego nie korzystała już z przewidzianej, w art. 75 ust, 3 możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy nie wyjaśniły zasadniczej okoliczności dotyczącej okresu faktycznego pobytu skarżącej lub pozostawanie przez nią w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. Nie można zatem stwierdzić, czy okresy wymienione w art. 75 ust. 3 ustawy zostały przekroczone. Wadliwość działania pracowników organu I instancji wydaje się ewidentna. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy skarżąca osobiście składała zawiadomienie o wyjeździe, to stosownie do zasad wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a. należało wyraźnie ją pouczyć o okolicznościach rzutujących na sferę jej uprawnień. Na oświadczeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. widnieje przy tym pieczęć pośrednika pracy z datą 29 czerwca 2009 r., co może wskazywać, że treść oświadczenia była konsultowana z pracownikami urzędu, a w konsekwencji – że określenie okresu trwania wyjazdu w sposób wykraczający poza okres przewidziany w art. 75 ust. 3 ustawy także było uzgodnione. Ponadto wzajemnie sprzeczne było informowanie w oświadczeniu o obowiązku stawienia się przez skarżącą w urzędzie pracy w okresie krótszym niż 10 dni od dnia zgłoszonego wyjazdu z jednoczesnym wyznaczeniem jej terminu stawiennictwa w urzędzie na dzień 20 lipca 2009 r., którego to terminu skarżąca dochowała. Sąd zaznaczył, że nałożenie owego obowiązku w oświadczeniu nie ma żadnego normatywnego umocowania. Ten krótszy od 10 dni okres dotyczy bowiem pobytu za granicą lub pozostawania w innej sytuacji, a nie obowiązku stawienia się w urzędzie pracy. Termin stawiennictwa wyznaczony przez urząd pracy musi być konkretny, oznaczony datą, która nie może zahaczać o dopuszczalny ustawowo okres objęty zawiadomieniem z art. 75 ust. 3 ustawy. Jeżeli zatem bezrobotny jednorazowo chce wykorzystać maksymalny okres, tj. 9 dni, to termin stawiennictwa może być wyznaczony najwcześniej na dzień następny, tj. 10-ty od zgłoszonego wyjazdu, a więc nie tak jak to błędnie zamieszczono na druku oświadczenia. Wbrew ustaleniu organu odwoławczego, skarżąca w tym oświadczeniu wcale nie stwierdziła, że z powodu wyjazdu nie będzie gotowa do podjęcia zatrudnienia od 7 lipca do 17 lipca 2009 r., lecz jedynie zgłosiła sam wyjazd. Ustawa zaś stanu braku gotowości do podjęcia zatrudnienia nie wiąże z samym zawiadomieniem lecz z rzeczywistym stanem faktycznym, w którym bezrobotny przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej ten brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu zatem treść rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym wynikła z błędnej wykładni prawa materialnego. Jednocześnie w zakresie przesłanek z art. 75 ust. 3 ustawy w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy sprawa nie została w znacznej części wyjaśniona. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2010 r. wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie: A. Prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: 1) art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), obejmującą uznanie, że: a) przepis ten obejmuje swą hipotezą ustalony w sprawie stan faktyczny, co prowadzi do naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy; b) przepis ten uzależnia zachowanie statusu osoby bezrobotnej od rzeczywistego okresu przebywania za granicą lub pozostawania w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia i w związku z tym, nakazanie pozbawienia bezrobotnego statusu po upływie okresów wskazanych w tym przepisie, co narusza art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy; c) koniecznym jest badanie charakteru zgłoszonego przez bezrobotnego wyjazdu oraz przyczyn zgłoszonego braku gotowości do podjęcia zatrudnienia, a nawet ustalanie, czy zgłoszony wyjazd jest równoznaczny z brakiem gotowości do podjęcia zatrudnienia, co jest sprzeczne z definicją osoby bezrobotnej zamieszczoną w art. 2 ust. 1 ustawy; d) przedmiotowa regulacja winna być stosowana w powiązaniu z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy; 2) art. 33 ust. 3 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a/ ustawy poprzez przyjęcie, iż wyznaczenie obowiązkowego terminu stawienia się w powiatowym urzędzie pracy stoi w sprzeczności z informacją o konieczności zgłoszenia się w powiatowym urzędzie pracy przed upływem 10 dni braku gotowości do podjęcia zatrudnienia, pomimo braku orzeczenia właściwego organu o pozbawieniu bezrobotnego statusu z powodu pozostawania w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia przez okres przekraczający 10 dni. B. Przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przyczyna wyjazdu lub pozostawania przez bezrobotnego w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, jak również rzeczywisty ich okres, mają dla sprawy istotne znaczenie i wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 2) art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie została poinformowana o konsekwencjach składanego w dniu 30 czerwca 2009 r. oświadczenia, pomimo istnienia w aktach sprawy dowodów przeciwnych, jak również uznanie, że oświadczenia stron składane są po uzgodnieniu ich treści z pracownikiem powiatowego urzędu pracy. Wobec powyższego Wojewoda Śląski wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Wojewody Śląskiego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że nie stwierdzono, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w ramach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena zarzutu naruszenia poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, to jest art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także art. 33 ust. 3 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a/ tej ustawy. W myśl art. 75 ust. 3 ustawy bezrobotny, który w okresie krótszym niż 10 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Zasiłek za ten okres nie przysługuje. Całkowity okres zgłoszonego pobytu za granicą oraz braku gotowości do pracy z innego powodu nie może przekroczyć łącznie 10 dni w okresie jednego roku kalendarzowego. Uznając, że organy dokonały błędnej interpretacji art. 75 § 3 ustawy Sąd I instancji zakwestionował uznanie, że pozostawienie stronie statusu bezrobotnego na podstawie tego przepisu zależy od złożonego przez niego zawiadomienia, tymczasem przepis ten, zdaniem Sądu, wyraźnie uzależnia zachowanie statusu od rzeczywistego okresu pozostawania za granicą lub pozostawania w tej innej sytuacji. Sąd stwierdził, że bezrobotny jest co prawda zobowiązany zawiadomić o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w owej innej sytuacji, jednak skutki związane z tym zawiadomieniem mogą być różne i zaznaczył, że jeżeli bezrobotny nie dokonał zawiadomienia, to w ogóle nie może korzystać z dobrodziejstwa cyt. przepisu. Sąd rozważył różne hipotetyczne warianty sytuacji bezrobotnego i podkreślił, że w przypadku, gdy bezrobotny podał tylko początkowy termin pobytu za granicą lub tego pozostawania, bądź wprawdzie zgłosił dłuższy termin, ale czas pobytu lub pozostawania w innej sytuacji się skrócił wówczas decydujące dla kwestii zachowania statusu bezrobotnego – będzie ustalenie rzeczywistego okresu pobytu lub pozostawania w innej sytuacji. Ponadto Sąd zauważył, że w każdym razie nie jest dopuszczalne orzekanie o utracie statusu bezrobotnego przed upływem okresów wymienionych w tym przepisie, lub okresu podanego w zawiadomieniu, jeżeli bezrobotny określił w nim krótszy okres od ustawowo dopuszczalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię powyższego przepisu. Użyte w art. 75 ust. 3 sformułowanie "przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia" nie pozostawia wątpliwości, że właściwa jest interpretacja dokonana w zaskarżonym wyroku podkreślająca istotne znaczenie rzeczywistego okresu pobytu lub pozostawania w innej sytuacji. Wykładnią tą w żaden sposób nie naruszono art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, który to przepis zawiera ustawową definicję bezrobotnego. Sąd I instancji nie twierdził, jak zarzucono w skardze kasacyjnej, że konieczne jest badanie charakteru zgłoszonego przez bezrobotnego wyjazdu oraz przyczyn zgłoszonego braku gotowości do podjęcia zatrudnienia, a nawet ustalanie czy zgłoszony wyjazd jest równoznaczny z brakiem gotowości do podjęcia zatrudnienia stwierdził jedynie, że ustawa stanu braku gotowości do podjęcia zatrudnienia nie wiąże z samym zawiadomieniem lecz z rzeczywistym stanem faktycznym, w którym bezrobotny przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej ten brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. Sąd nie wskazał też w zaskarżonym wyroku, że "przedmiotowa regulacja winna być stosowana w powiązaniu z art. 33 ust. 3 oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy". Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a/ ustawy poprzez przyjęcie, iż wyznaczenie obowiązkowego terminu stawienia się w powiatowym urzędzie pracy stoi w sprzeczności z informacją o konieczności zgłoszenia się w tym urzędzie przed upływem 10 dni braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. Zgodzić bowiem się trzeba z Sądem I instancji, że wzajemnie sprzeczne było informowanie w oświadczeniu o obowiązku stawienia się przez skarżącą w urzędzie pracy w okresie krótszym niż 10 dni od dnia zgłoszonego wyjazdu z jednoczesnym wyznaczeniem jej terminu stawiennictwa w urzędzie na dzień 20 lipca 2009 r., którego to terminu skarżąca dochowała. Słusznie też stwierdzono, że nałożenie owego obowiązku w oświadczeniu nie ma żadnego normatywnego umocowania. Powyższe spostrzeżenia Sądu w żaden sposób nie uchybiły wskazanym wyżej przepisom ustawy. Zgodzić należało się też z oceną, że treść rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym wynikła z błędnej wykładni prawa materialnego, jednocześnie w zakresie przesłanek z art. 75 ust. 3 ustawy w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy sprawa nie została w znacznej części wyjaśniona. Z tego też względu słusznie wskazano na naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Okoliczności wynikające z akt postępowania administracyjnego upoważniały Sąd do wyrażenia wątpliwości w zakresie wykonania przez organ I instancji obowiązków wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winny odnosić się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy. Jednakże mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, mimo że zarzuty te dotyczyły wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznane i uznane za nieuzasadnione. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.