VII SA/Wa 180/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. D., uzupełnionego pismem z dnia 14 września 2009 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i M. M. pozwolenia na rozbudowę i adaptację istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny oraz na budowę szczelnego zbiornika na ścieki, na działce nr ew. [...] we wsi K., gmina R. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ II instancji wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał także, ze to postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w ramach którego uprawniony organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w przedmiotowej sprawie M. D. odwołując się od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. podniosła, iż kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności, decyzja Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2008r, Nr [...], zezwala na "rozbudowę i adaptację istniejącego budynku, natomiast zatwierdzony nią projekt budowlany przewiduje rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego". Podniosła również, że inwestycja ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do wymienionych zarzutów odwołania, organ odwoławczy podniósł, iż ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęć rozbudowa i nadbudowa, jednakże wymienia je w definicji budowy (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Organ wyjaśnił, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem dotychczasowej powierzchni zabudowanej. Przez rozbudowę należy natomiast rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Zdaniem organu odwoławczego analiza dokumentacji projektowej istniejącej w przedmiotowej sprawie wykazuje, że prace budowlane miały polegać na rozbudowie i nadbudowie, przez którą należy rozumieć powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości wraz z powiększeniem powierzchni zabudowanej. Fakt ten znajduje potwierdzenie w części opisowej projektu budowlanego. Stąd też, w przedmiotowej sprawie, wymienione pojęcia - w ocenie organu II instancji - nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Odnosząc się do zarzutów odwołania M. D., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją zezwalającą na budowę, stanowi jej integralną część, tzn. stanowi on wraz z nią nierozerwalną całość. W związku z powyższym treść decyzji nie może zatwierdzać innego zakresu inwestycji niż opracowany w projekcie. W niniejszej sprawie projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia 18 listopada 2008 r. przewiduje nadbudowę i docieplenie ściany już istniejącego budynku (rzut parteru), a nie jak twierdzi M. D. wybudowane nowej ściany adaptowanego budynku przy granicy z jej działką nr ew. [...]. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niezgodności spornego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji stwierdził, że zarzut ten jest bezpodstawny. Z wypisu z planu zagospodarowania wynika bowiem, że zachodnia część działki nr ew. [...], w pasie 80 m równolegle do drogi, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. - Dz. Urz. Woj. [...], z 15 września 2003 r., Nr 255, poz. 2270), jest położona na terenie, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Budynek mieszkalny M. i M. M., zgodnie z projektem budowlanym został zaprojektowany na części wymienionej działki, wzdłuż drogi (projekt zagospodarowania działki). Powyższe potwierdza także załączone do odwołania pismo Urzędu Miasta w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...]. Poza tym sporna inwestycja nie narusza zapisów miejscowego planu w zakresie odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej drogę powiatową, odległości linii zabudowy od środka drogi oraz maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych (2 kondygnacje). Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], którą odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2009 r., organ II instancji wskazał także, że fakt niebrania udziału przez M. D. w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2008r, Nr [...], stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego(art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła M. D.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 28 i 10 k.p.a., art. 6, 7, 9 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; - art. 3 pkt 12 i art. 28 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę podniosła m.in., iż adaptowany i rozbudowywany budynek gospodarczy w sposób wyjątkowo dotkliwy i niczym nieusprawiedliwiony obniża wartość funkcjonalną i rynkową jej działki oznaczonej numerem [...]. Podniosła także, że w jej ocenie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinna być stroną postępowania, jednakże została jako strona tego postępowania pominięta zarówno przez organ wydający pozwolenie na budowę jak i przez organ odwoławczy. Dopiero po licznych interwencjach skarżącej wymienione organy stwierdziły, iż w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę M. D. winna brać udział, gdyż była stroną tego postępowania. Jednakże nie podjęły żadnych czynności aby naprawić błąd i pozostawiły wadliwą decyzję w obrocie prawnym. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że "nie jest prawnikiem tylko rolnikiem" i nie wiedziała, że istnieją jeszcze inne sposoby naprawiania błędów istniejących w decyzji o pozwoleniu na budowę np. poprzez wznowienie postępowania. Każde swoje wystąpienie i odwołanie zlecała do opracowania osobie trzeciej z żądaniem żeby nastąpiło unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. D. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. są zasadne i zostały wydane zgodnie z prawem. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym zostały wydane wymienione decyzje, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Natomiast przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, przy czym pierwsza z decyzji jest ostateczna. Tożsamości sprawy ma miejsce w sytuacji, gdy w sprawie występują te same podmioty, ten sam przedmiot oraz ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym. Wskazać należy, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa - rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. Decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a więc obowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i M. M. pozwolenia na rozbudowę i adaptację istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny oraz na budowę szczelnego zbiornika na ścieki, nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organy obu instancji, w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zasadnie zauważyły, że o rozbudowie i nadbudowie mowa jest w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który zawiera definicję budowy. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie Prawo budowlane jest mowa o budowie – należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem dotychczasowej powierzchni zabudowanej. Przez rozbudowę należy natomiast rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Zgodzić trzeba się z oceną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewody [...], że analiza dokumentacji projektowej istniejącej w niniejszej sprawie wykazuje, że prace budowlane prowadzone przez M. i M. M. na podstawie decyzji Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], miały polegać na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego, przez które należy rozumieć powiększenie już istniejącego obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) poprzez zwiększenie jego wysokości wraz z powiększeniem powierzchni zabudowanej. Prace te miały na celu adaptację wymienionego budynku dla celów mieszkalnych. Fakt ten znajduje potwierdzenie w części opisowej projektu budowlanego. Ponadto, organy obu instancji, odnosząc się do zarzutów M. D. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w odwołaniu, że istnieją rozbieżności pomiędzy wydaną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, a opracowanym projektem, trafnie podniosły, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją zezwalającą na budowę, stanowi jej integralną część, tzn. stanowi on wraz z nią nierozerwalną całość. W związku z tym, treść decyzji nie może zatwierdzać innego zakresu inwestycji niż opracowany w projekcie. W niniejszej sprawie, projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., przewiduje nadbudowę i docieplenie ściany już istniejącego budynku (rzut parteru), a nie jak twierdzi M. D. wybudowanie nowej ściany adaptowanego budynku przy granicy z jej działką nr ew. [...]. Zdaniem Sądu, organy obu instancji trafnie stwierdziły również, że bezpodstawny jest zarzut skarżącej podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. i w odwołaniu, dotyczący niezgodności spornego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu z planu zagospodarowania wynika, że zachodnia część działki nr ew. [...], w pasie 80 m równolegle do drogi, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. - Dz Urz. Woj. [...], z 15 września 2003 r., Nr 255, poz. 2270), jest położona na terenie, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Budynek mieszkalny M. i M. M., zgodnie z projektem budowlanym został zaprojektowany na części wymienionej działki, wzdłuż drogi (projekt zagospodarowania działki). Powyższe potwierdza także załączone do odwołania pismo Urzędu Miasta w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...]. Poza tym sporna inwestycja nie narusza zapisów miejscowego planu w zakresie odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej drogę powiatową, odległości linii zabudowy od środka drogi oraz maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych (2 kondygnacje). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ II instancji działający w trybie stwierdzenia nieważności dokonał prawidłowej wykładni art. 156 § 1 k.p.a. i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., gdyż nie była ona obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd stwierdza, że organy obu instancji orzekające w trybie nadzoru, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. uzasadniły zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a. Decyzjom tym nie można więc postawić zarzutu naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. M. D. przysługiwał przymiot strony postępowania oraz że została ona pominięta jako strona tego postępowania, Sąd stwierdza, że prawidłowo zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniach swych decyzji wskazały skarżącej, że fakt pozbawienia jej udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z tym, skarżąca powinna podjąć działania w kierunku uruchomienia postępowania prowadzonego w trybie wznowienia postępowania a stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Zdaniem Sądu, organom orzekającym w trybie stwierdzenia nieważności nie można postawić zarzutu, iż jak to określa skarżąca "nie podjęły żadnych czynności aby naprawić (...) błąd i pozostawiły wadliwą decyzję w obrocie prawnym". Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przekazał zgodnie z właściwością Wojewodzie [...] wniosek M. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] we wsi K., gmina R. oraz o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 9 lipca 2009 r., z uwagi na fakt, iż wnioskująca w swoim wystąpieniu wskazała na brak swego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Ł., organ ten wezwał skarżącą do doprecyzowania żądania i określenia w jakim nadzwyczajnym trybie postępowania ma być rozpatrzony jej wniosek, tj. czy wniosek ten jest wnioskiem o wznowienie postępowania, czy o stwierdzenie nieważności decyzji. Pismem z dnia 15 lipca 2009 r., M. D. wskazała, iż wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W związku z tym, będąc związany żądaniem skarżącej zawartym w wymienionym wniosku, Wojewoda [...] dnia [...] lipca 2009 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] i w tym też przedmiocie prowadził postępowanie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.