II SA/Wr 172/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Klubu E. Z.O. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Spółce z o.o. we W. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego T. wraz z elementami zagospodarowania. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania w dniu 15 grudnia 2009 r. W dniu 16 grudnia 2009 r. wymieniona wyżej decyzja została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. Pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. Stowarzyszenie Zwykłe "Klub E.Z. O." wniosło odwołanie od powyższej decyzji, przesyłając je listem poleconym w dniu 30 grudnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania lub zażalenia wniesionego przez stronę postępowania na rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji, organ odwoławczy, w postępowaniu wstępnym, jest zobowiązany zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wskazując, że zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie oraz że z upływem tego terminu decyzja staje się ostateczna, a odwołanie od niej – bezskuteczne, organ II instancji podkreślił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką stanowi wniesienie odwołania, jest zachowanie wyżej wskazanego ustawowego terminu. Zaznaczając, że przez doręczenie należy rozumieć doręczenie w sposób unormowany przepisami art. 39-40 kpa oraz że w myśl art. 57 § 1 kpa przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie decyzji, Wojewoda podał, iż w badanej sprawie istotnym jest fakt, że Stowarzyszenie Zwykłe "Klub E. Z. O." nie brało udziału w postępowaniu toczonym przed organem I instancji, a legitymację procesową wywodzi z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), który stanowi, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ I instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym w piśmiennictwie prawniczym poglądem termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten również wiąże stronę, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na poparcie swoich wywodów Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 417/08. Wskazując, iż co prawda w badanej sprawie nie mamy do czynienia z podmiotem, który został pozbawiony udziału w postępowaniu przed organem I instancji, Wojewoda stwierdził, że "z oczywistych względów opisany wyżej przypadek znajduje zastosowanie w przedmiotowej sytuacji". Organ II instancji zaznaczył, iż decyzja Starosty O. została skutecznie doręczona wszystkim stronom postępowania w dniu 15 grudnia 2009 r. Od tego dnia zaczął biec czternastodniowy termin do złożenia odwołania, który upłynął w dniu 29 grudnia 2009 r. Odwołanie Stowarzyszenia Zwykłego "Klub E. Z.O." zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 30 grudnia 2009 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Wojewoda podkreślił, że Stowarzyszenie nie zwróciło się do organu odwoławczego z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przywołując art. 134 kpa oraz powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 492/08, Wojewoda orzekł jak wyżej. Nadmienił przy tym, że jeśli chodzi o przymiot strony (podmiotu na prawach strony) odwołującego się, to dopiero wniesienie w ustawowym terminie odwołania upoważnia organ II instancji do zbadania przymiotu strony wnioskodawcy. W opinii Wojewody, skoro uchybiono terminowi do wniesienia odwołania, wypowiedzenie się w kwestii legitymacji procesowej Stowarzyszenia Zwykłego "Klub E. Z.O." jest zbędne. Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie Zwykłe "Klub E. Z.O." złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Polemizując w skardze ze stanowiskiem Wojewody zawartym w zaskarżonym postanowieniu strona skarżąca wywodziła, że wniosek organu, iż skoro decyzja Starosty O. została skutecznie doręczona wszystkim stronom postępowania w dniu [...] r., to termin do wniesienia odwołania upłynął [...] r., nie jest właściwy, gdyż skarżący "Klub, który nie uczestniczył w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, o decyzji Starosty O. dowiedział się z Biuletynu Informacji Publicznej, w którym informacja w ww. decyzji została podana dopiero 16 grudnia 2009 r.". Powołując się na art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), skarżące Stowarzyszenie podało, iż uważa, że ich odwołanie wpłynęło w ustawowym terminie, a zaskarżone postanowienie narusza art. 57 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem tej sprawy jest jedynie to, czy strona skarżąca – Stowarzyszenie Zwykłe "Klub E. Z.O." – złożyła odwołanie od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. nr [...] w terminie. Z niespornych w niniejszej prawie okoliczności wynika, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a o decyzji Starosty O. z dnia [...] r. nr [...] dowiedziało się z Biuletynu Informacji Publicznej, w którym informacja o tej decyzji została podana w dniu [...] r. Poza sporem jest również, że wyżej wymieniona decyzja Starosty O. została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu [...] r. Przepis art. 129 § 2 kpa stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 57 § 1 kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W myśl art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do art. 39 kpa, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Po myśli art. 391 § 1, doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo 2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Zgodnie z art. 40 kpa, pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2). W sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism (§ 3). Przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) stanowi, iż tworzy się urzędowy publikator teleinformatyczny - Biuletyn Informacji Publicznej - w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, zwany dalej "Biuletynem Informacji Publicznej". Po myśli art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11, 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, że kwestie związane z doręczeniem decyzji, przysługującymi stronie środkami zaskarżenia, trybu ich wnoszenia oraz terminami procesowymi i ich obliczaniem są regulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast w ustawie o dostępie do informacji publicznej regulowane są zagadnienia związane z udostępnianiem informacji publicznych. Udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest równoznaczne z doręczeniem decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc liczy się go od doręczenia decyzji stronie w sposób przewidziany w tym Kodeksie. Udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest doręczeniem decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Skoro zatem Klub E. Z. O. nie uczestniczył w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a o decyzji Starosty O. z dnia [...] r. nr [...] dowiedział się z Biuletynu Informacji Publicznej, w którym informacja o tej decyzji została podana dopiero w dniu 16 grudnia 2009 r., to powinien był złożyć odwołanie od powyższej decyzji w terminie, w którym odwołanie mogły złożyć strony biorące udział w postępowaniu przed organem I instancji. Przewidziany w art. 129 § 2 kpa termin do wniesienia odwołania rozpoczął bowiem swój bieg nie z chwilą opublikowania przedmiotowej decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej, lecz z chwilą doręczenia tej decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu przed organem I instancji, a konkretnie tej stronie, której powyższą decyzję doręczono najpóźniej. Skoro więc w niniejszej sprawie wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu przed organem I instancji wspomnianą decyzję doręczono w dniu [...] r., to termin do złożenia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu [...] r. Zaskarżone postanowienie Wojewody nie narusza zatem prawa. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.