II SA/Gl 143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z daty wpływu w dniu [...] r. B. A. zwrócił się do Prezydenta Miasta J. o wznowienie postępowania w sprawie przesunięcia granic działki nr 1 obr. [...], jakiego dokonano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. Nr [...], znak [...]. Jego zdaniem, decyzja ta wydana została na "żądanie obywatela", a otrzymali ją małżeństwo B. i S. K. Następnie na wezwanie organu wnioskodawca uzupełnił powyższe podanie pismem z dnia [...]r. poprzez wskazanie podstawy wznowienia – art. 145 § 1 pkt 3 i 4 kpa, zaś co do dochowania terminu wyjaśnił, że czytając po raz kolejny w dniach [...]r. skomplikowany tekst uzasadnienia wyroku z dnia [...]r. sygn. akt [...] zwrócił uwagę na przywołaną na str. 4 powyższą decyzję o przesunięciu granic działki 1 w kierunku północnym i zachodnim. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta J. na podstawie art. 149 § 3 kpa orzeczono o odmowie wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Zdaniem organu, podanie zostało bowiem złożone z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 kpa, jako że termin miesięczny liczony jest od dnia dowiedzenia się o decyzji. Tymczasem kwestionowana decyzja została przywołana w innym piśmie z dnia [...]r., w którym B. A. oraz J. i P. A. złożyli wniosek o unieważnienie tejże decyzji, który to wniosek przekazano do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. zgodnie z właściwością. Stąd też złożenie wniosku w dniu [...] r. nastąpiło z uchybieniem terminu. W odwołaniu od decyzji B. A. oraz J. i P. A. wnieśli o jej uchylenie i wyłączenie ze sprawy Prezydenta Miasta J. na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 kpa, domagając się nadto powiadomienia Prokuratora Rejonowego oraz ustalenia prawa własności działki nr 1 o pow. 171 m2 oraz wszystkich innych działek, które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. Odwołujący się zaakcentowali, że decyzję z dnia [...]r. podjęła pracownica Urzędu Miasta, będąca siostrą strony na jej żądanie, a organ nie rozważył wznowienia postępowania z urzędu. Po rozpatrzeniu odwołania J. i P, A, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast w wyniku rozpatrzenia odwołania B. A., zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jego ustalenia i pogląd prawny o skutkach złożenia podania o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, co winno skutkować odmową wznowienia postępowania. Odnosząc się zaś do żądania wyłączenia Prezydenta J. od załatwienia sprawy, Kolegium uznało, że brak podstaw do ferowania zarzutu o stronniczości działania tego organu i celowym łamaniu wymogów art. 6-9 kpa. Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ ten był właściwy w sprawie wznowienia postępowania w myśl art. 150 kpa. Co prawda, we wniosku jako podstawę wznowienia powołano m. in. art. 145 § 1 pkt 3 kpa, co do zasady uzasadnia zastosowanie art. 150 § 2 kpa, jednak regulacja ta nie ma wprost zastosowania do określania właściwości organu w niniejszym postępowaniu. Organem, w imieniu którego wydano kwestionowaną decyzję z dnia [...]r., był Prezydent Miasta J., lecz organ ten tylko z nazwy odpowiada współczesnemu Prezydentowi Miasta J. jako organowi jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy ówczesny Prezydent Miasta był terenowym organem administracji państwowej. Zatem Prezydent Miasta J. nie był organem, który wydał decyzję z dnia [...] r., a jego właściwość w sprawie wznowienia postępowania wynika z następstwa prawnego określonego w art. 1 ab initio ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Nadto, samorządowe kolegium odwoławcze nie ma statusu organu wyższego stopnia wobec ówczesnego terenowego organu administracji publicznej, który wydał decyzję z dnia [...]r., bowiem współcześnie w ogóle takiego organu w systemie organów administracji publicznej nie ma. Stąd też zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 150 § 2 kpa. Wreszcie, zdaniem Kolegium, nie było potrzeby zawiadomienia prokuratora, gdyż w istocie do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 kpa, nie doszło. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego B. A. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i nakazanie temu organowi skorzystanie z uprawnień określonych w art. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, celem wznowienia postępowania z urzędu lub na skutek sprzeciwu prokuratora, ponawiając co do zasady dotychczasową argumentację co do naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...]r. i wynikających z niej skutków społecznych w zakresie układu komunikacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując że uprawnienia z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), przysługują Prezesowi Kolegium i kwestie te nie podlegają ocenie sądu administracyjnego. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżący w kolejnym piśmie z dnia [...]r. zarzucił niekonsekwencję działania Kolegium, który to organ stwierdził nieważność innej decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r., dotyczącej wyłączenia z podziału działki nr 1 – jako wydanej bez podstawy prawnej, przyjmując wówczas, że jest organem wyższego stopnia wobec tego organu, zaś obecnie uchyla się od podjęcia działań wobec decyzji o przesunięciu granic tej działki. Nadto, w toku rozprawy sądowej skarżący wyjaśnił, że sprawa z jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, objętej również żądaniem wznowienia postępowania, nie została jeszcze rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i okazał postanowienie tego organu z dnia [...]r. o zwieszeniu postępowania nieważnościowego. Skarżący złożył też wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej zawartych. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem naruszenie przepisów o właściwości organu do wznowienia postępowania. Z mocy art. 150 § 1 i 2 kpa, organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli jednak przyczyną wznowienia jest działalność tego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 kpa. Zatem organ, który wydał decyzję ostateczną po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19 kpa). Wymaga to rozważenia wskazanych w podaniu przyczyn (podstaw) wznowienia, przy czym na tym etapie nie jest dopuszczalne badanie ich prawdziwości, a zatem rozstrzygnięcie, czy przesłanki wznowieniowe w rzeczywistości istnieją. Przypadki dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia obejmują sytuacje, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość wyliczona w art. 145 § 1 kpa, np. niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczanie sfałszowania dowodu, świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania. Wówczas do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia – wydania postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3) właściwy jest organ wyższego stopnia (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 660-661). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno w podaniu o wznowienie, jak i w dalszych pismach w tej sprawie, skarżący jako przyczynę jednoznacznie wskazał podstawę z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, a zatem niewyłączenie pracownika organu, który w jego imieniu wydał decyzję na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 2 kpa. Zarzucono zatem, że przyczyną wznowienia jest działalność Prezydenta Miasta J. Jak już wyżej wyjaśniono, na tym etapie postępowania nie jest dopuszczalne badanie, czy taka podstawa w istocie wystąpiła. O dopuszczalności samego wznowienia musiał jednak rozstrzygnąć organ wyższego stopnia, jakim w myśl art. 17 pkt 1 kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Skoro Kolegium rozpoznało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J., to nie budzi wątpliwości, że organ ten uznaje swoją właściwość jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 kpa. Tymczasem zasady te są identyczne w sprawach wznowienia postępowania z mocy regulacji zawartej w art. 150 § 2 kpa. Aczkolwiek w motywach zaskarżonej decyzji Kolegium rozważało kwestię właściwości Prezydenta Miasta J. w świetle art. 150 § 2 kpa i prawidłowo wskazało na różną pozycję tego organu w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...]r. oraz w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego tą decyzją z uwagi na reformę administracji, dokonaną przywołaną wyżej ustawą z dnia [...]r., to jednak w ocenie składu orzekającego, nie sposób zaaprobować wyprowadzonych wniosków. Przepis art. 150 § 2 kpa, wyłączający właściwość organu, który wydał decyzję w sprawie w ostatniej instancji, jednoznacznie nawiązuje bowiem do § 1 tego przepisu, określającego właściwość ogólną do wznowienia postępowania. Z faktu następstwa (przejęcia zadań i kompetencji organu w wyniku zmiany regulacji prawnej), muszą więc jednolicie wynikać wszelkie konsekwencje prawne. Wszak hipotetycznie zakładając, skutkiem stwierdzenia przesłanki wznowieniowej w niniejszej sprawie, są m. in. roszczenia odszkodowawcze o naprawie szkody na skutek wydania wadliwej decyzji, które mogą być kierowane do organu. Już chociażby z tego powodu nie sposób różnicować pozycji organu właściwego do wznowienia postępowania. Ustawodawca założył więc zasadę dewolucji kompetencji, gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu, który wydał wadliwą decyzję w sprawie. Niewątpliwie zaś niewyłączenie pracownika, który wydał decyzję w sprawie osoby bliskiej (krewnego lub powinowatego drugiego stopnia), podpada pod przypadek z art. 150 § 2 kpa, co wyklucza ten organ od udziału w postępowaniu wznowieniowym, chociażby z uwagi na możliwe roszczenia odszodowawcze. Co więcej, wszak nieistotne są zmiany personalne, czy to osoby pełniącej funkcję organu (w tym wypadku – Prezydenta Miasta J.), czy też pracownika organu, podlegającego wyłączeniu w trybie art. 24, 25 i 27 kpa, a zatem, czy chodzi o osobę nadal zatrudnioną i upoważnioną do wydania decyzji. Skoro ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), powołana w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji z dnia [...] r., została uchylona z dniem [...]r. na mocy art. 100 pkt 6 ustawy z dnia [...]r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), zaś w wyniku ustawy z dnia 17 maja 1990 r., dotychczasowe zadania terenowych organów administracji państwowych stopnia podstawowego (z braku odrębnej regulacji), stały się zadaniami własnymi gminy z racji należących do niej obowiązków tworzenia terenów pod budownictwo jednorodzinne, to w konsekwencji Prezydent Miasta J. jako organ gminy przejął nie tylko zadania dotychczasowego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o tej samej nazwie, lecz wszelkie następstwa prawne działalności takiego organu. Niekonsekwentne i sztuczne byłoby zatem rozdzielanie właściwości organu do wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją ówczesnego terenowego organu administracji państwowej od działalności tego organu. Skoro nie budzi wątpliwości fakt wyłączenia ówczesnego organu, który wydał decyzję z dnia [...]r., gdyby podanie o wznowienie złożono przed wejściem w życie ustawy z dnia [...]r., to z faktem przejęcia zadań przez organ gminy, musi wiązać się konsekwencja dewolucji właściwości z mocy art. 150 § 2 kpa na organ, który w dacie złożenia wniosku wznowieniowego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu przejmującego kompetencje. Z mocy art. 17 pkt 1 kpa, samorządowe kolegium odwoławcze jest zaś organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Aczkolwiek prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie podanie o wznowienie postępowania skarżący złożył z uchybieniem terminu z art. 148 kpa, co winno skutkować odmową wznowienia w trybie art. 149 § 2 kodeksu, to jednak organem właściwym do wydania decyzji w tym względzie z mocy art. 150 § 2 kpa było Kolegium, a nie – Prezydent Miasta J. Zatem decyzja o odmowie wznowienia postępowania zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości organów, co podpada pod przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 150 § 2 kpa. W takiej zaś sytuacji zaskarżona decyzja Kolegium, jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, dotkniętą wadą kwalifikowaną, stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co obliguje sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego obu rozstrzygnięć, mimo prawidłowości zawartej w niej argumentacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta J. winien zatem przekazać podanie do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Otworzy to drogę do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania przez Kolegium jako organ właściwy z mocy art. 150 § 2 kpa – z udziałem wszystkich stron postępowania, w tym wskazanych w decyzji z dnia [...]r. (ewentualnie następców prawnych). Odnosząc się do żądania skarżącego nakazania Kolegium wznowienia postępowania, wskazać przyjdzie, iż brak podstaw prawnych do zawarcia takich wskazań w niniejszej sprawie, prowadzonej wskutek jego podania, którego skuteczność obwarowana jest terminem. Jednak nie sposób przemilczeć faktu, że wskazana przyczyna wznowienia (art. 145 § 1 pkt 3 kpa), winna obligować Kolegium do rozważenia wdrożenia z urzędu postępowania nadzwyczajnego dla dobra ogólnie pojętego porządku prawnego.