II SA/Rz 386/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Województwa kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zarządza zwrot na rzecz strony skarżącej Województwa kwoty 300 zł /słownie : trzysta złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem sprawy o sygn. II SA/Rz 386/10 jest skarga Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...].02.2010 r., znak [...] o stwierdzeniu nieważności Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [...] (zwany dalej WFOŚ). Sejmik Województwa [...] uchwałą z [...].01.2010 r., o nr [...], nadał Statut WFOŚiGW. W treści § 16 ust. 2 załącznika do w.w. uchwały zawarto zdanie: w przypadku nie podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały o powołaniu Zarządu w składzie wnioskowanym przez Radę Nadzorczą, Rada jest zobowiązana na najbliższym posiedzeniu podjąć uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Zarządu Województwa, w sprawie powołania członków Zarządu wskazując inne osoby w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa. W dniu 10.02.2010 r. Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze zmierzające do stwierdzenia nieważności § 16 ust. 2 Statutu WFOŚ. Jako powód wszczęcia postępowania podano naruszenie przez Sejmik art. 400p w związku z art. 400j ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.; zwana dalej P.o.ś.) oraz naruszenie art. 18 pkt 20 ustawy z 5.05.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.; zwana dalej u.s.w.). Na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego z [...].02.2010 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 16 ust. 2 Statutu WFOŚ w zakresie sformułowania: wskazując inne osoby w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa. W ocenie organu nadzoru w dyspozycji art. 400p P.o.ś. nie mieści się kompetencja Sejmiku do określenia sposobu (trybu) powoływania członków zarządu funduszu. Ten tryb został określony w art. 400j P.o.ś. W przeciwnym razie doszłoby do kreowania przez Sejmik Województwa organu wykonawczego funduszu a kompetencja ta została wyraźnie przypisana radzie nadzorczej i zarządowi województwa. Sformułowania organizacja wewnętrzna i szczegółowy tryb działania organów mieszczą w sobie kwestie organizacyjno – porządkowe. Nie mają one jednak decydującego wpływu na tryb powoływania ustawowo wskazanych organów. Przekroczenie przez Sejmik swych kompetencji stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały organu województwa. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało zaskarżone przez Województwo [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA). Zdaniem skarżącego Województwa, rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa materialnego zawarte w art. 400j i 400p P.o.ś. Skargę poparto następującymi argumentami: Wojewoda nie dostrzegł, że zakwestionowany przepis Statutu nie określa trybu powoływania członków zarządu funduszu. Z przepisów P.o.ś. nie wynika bynajmniej, iż zarząd województwa jest związany wnioskiem rady nadzorczej o powołanie bądź odwołanie wskazanej osoby na stanowisko prezesa lub jego zastępcy. Wprowadzone sformułowanie oznacza tylko tyle, że w przypadku gdy wnioskowany kandydat nie otrzyma większości głosów w głosowaniu tajnym to rada nadzorcza nie może ponownie wnioskować o powołanie tej samej osoby. Jako nietrafny uznano zarzut organu nadzoru, iż przepis art. 400j P.o.ś powierza kompetencje do kreowania organu wykonawczego radzie nadzorczej. Ten organ tylko współuczestniczy w kreowaniu składu osobowego organu wykonawczego funduszu. To sejmik województwa tworzy personalny skład rady nadzorczej i może określać sposób działania w zakresie, w jakim współuczestniczy w określaniu składu osobowego zarządu. Jeżeli ustawa nie przewiduje trybu działania rady nadzorczej w sytuacji gdy wnioskowany kandydat nie uzyska akceptacji zarządu województwa, to Statut musi regulować konieczność zwołania kolejnego posiedzenia rady w celu wskazania innego kandydata. Treść podważanego przez Wojewodę przepisu jest regulacją zarówno w sensie podmiotowym jak i przedmiotowym mieszczącą się w zakresie kompetencji rady nadzorczej. Ponieważ P.o.ś. nie określa sposobu kreowania obsady personalnej zarządu funduszu to art. 400p musi być rozumiany jako dający sejmikowi kompetencje do normowania tych kwestii w statucie. Te powody winny spowodować uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Do skargi załączono uchwałę Sejmiku Województwa w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W treści uchwały zawarto pełnomocnictwo dla radcy prawnego do reprezentowania Województwa przed WSA (zob. § 2 uchwały). Wojewoda w odpowiedzi na zarzuty Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi. Według organu nadzoru uprawnienia Sejmiku Województwa do nadania statutu Funduszowi nie należy utożsamiać z prawem do określania trybu powoływania członków zarządu. Ten tryb został dookreślony w P.o.ś. Rozszerzenie określonych w art. 400p P.o.ś. kompetencji sejmiku na obszar zastrzeżony dla zarządu i rady nadzorczej powoduje nie tylko naruszenie przepisów P.o.ś., ale także przepisów art. 18 pkt 20 u.s.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Województwa [...] jest uzasadniona, albowiem zakwestionowany przez Wojewodę przepis Statutu WFOŚ nie narusza prawa w sposób istotny. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewoda badając uchwałę Sejmiku Województwa obowiązany był uwzględnić przepisy Konstytucji RP stanowiące o samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W świetle tych unormowań, samorządom terytorialnym wszystkich szczebli przysługuje samodzielność, której granice wyznaczają ustawy. Organy nadzoru powinny porównywać oznaczone zachowania organów samorządowych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Inne kryteria nadzoru nad działalnością samorządową są w świetle Konstytucji RP niedopuszczalne. W sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania WSA przepisami zawierającymi wzorce odniesienia były regulacje art. 400p i art. 400j ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.; zwana dalej P.o.ś.) oraz art. 18 pkt 20 ustawy z 5.05.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Przepisy art. 400p i art. 400j P.o.ś. zostały zamieszczone w rozdziale 4 tej ustawy o tytule: Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W oznaczonej części ustawy zamieszczono przepisy normujące funkcjonowanie funduszy celowych przeznaczonych na pokrywanie wydatków realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska. Obok Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej funkcjonują na poziomie województwa wojewódzkie fundusze ochrony środowiska (dalej WFOŚ) będące samorządowymi osobami prawnymi. Administrowanie WFOŚ zostało powierzone organom tej osoby prawnej. W myśl art. 400e ust. 1 P.o.ś. organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy. Skład rad nadzorczych ustala ustawodawca w treści art. 400f ust. 1 P.o.ś. Natomiast tryb powoływania i odwoływania członków zarządu WFOŚ przytoczony w powołanym w treści kontrolowanego aktu nadzoru art. 400j P.o.ś. W tworzeniu organu współuczestniczy zarząd województwa oraz rada nadzorcza. Uprawnienia decyzyjne polegające na powoływaniu i odwoływaniu członków zarządu funduszu posiada zarząd województwa. Kandydatury na członków zarządu może wysuwać wyłącznie rada nadzorcza WFOŚ (zob. art. 400j ust. 2 P.o.ś.). Wojewoda [...] stwierdzając nieważność opisanego wyżej fragmentu statutu WFOŚ, stanął na stanowisku, iż art. 400p P.o.ś. nie daje podstaw do ustalania sposobu działania rady nadzorczej w przypadku nie powołania zarządu w składzie proponowanym przez w.w radę. Należy przypomnieć, iż według organu nadzoru Sejmik nie posiada kompetencji do uregulowania przypadku, w którym zarząd województwa nie akceptuje kandydatur wnioskowanych przez radę nadzorczą. Te kwestie nie mogą być normowane na zasadach określonych w art. 400p P.o.ś., jak również w innych przepisach dotyczących organów województwa i organów WFOŚ. Sąd nie podziela tego poglądu. Artykuł 400p P.o.ś. przyznaje sejmikowi województwa kompetencje do regulowania organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy, szczegółowego trybu działania ich organów oraz sposobu udzielania w imieniu funduszu pełnomocnictw. Tego rodzaju kompetencje organów stanowiących województwa względem samorządowych osób prawnych określa się mianem statutowych. Ustawodawca nie wskazał w art. 400p P.o.ś., jaki konkretny tryb działania zarządu województwa może zostać uregulowanych przez sejmik w statucie WFOŚ. Nie wskazano w sposób pozytywny także tych spraw, które nie powinny zostać objęte treścią statutu Funduszu. Redukcji działań niepodlegających normowaniu przez Sejmik należy, więc dokonywać przy uwzględnieniu zasady nie regulowania spraw już uregulowanych w aktach normatywnych tego samego lub wyższego rzędu. Należy zwrócić uwagę, iż żaden z przepisów P.o.ś. jak i u.s.w. nie udziela odpowiedzi na pytanie w jaki sposób powinien postąpić organ uprawniony do wnioskowania o powołanie członka zarządu WFOŚ, jeżeli uprzednio zaproponowany skład nie został zatwierdzony przez zarząd samorządu województwa. Z tej przyczyny Sejmik Województwa [...] był umocowany prawnie do takiego uregulowania działania rady nadzorczej WFOŚ, jakie nastąpiło w zakwestionowanym § 16 ust. 2 załącznika do Statutu. W inkryminowanym przez Wojewodę przepisie Statutu WFOŚ nie doszukamy się też takich wypowiedzi, które wkraczałyby w zakres działania organów powołanych do współtworzenia zarządu funduszu. Przytoczona redakcja § 16 ust. 2 Statutu nie zakazuje radzie nadzorczej głosowania na określoną kandydaturą. Ten zakaz dotyczyłby jedynie osób powtórnie zgłaszanych, które nie zyskały akceptacji organu decyzyjnego w tym przypadku, jakim jest zarząd województwa. Zamiarem Sejmiku było przeciwdziałanie sytuacji trwania stanu nie powoływania organu funduszu, co zgodne jest z wykładnią funkcjonalną przepisów przewidujących finansowanie ochrony środowiska. Brak tak istotnego organu jak zarząd funduszu uniemożliwiałby realizację przez samorząd województwa przepisów P.o.ś. o finansowaniu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Wojewoda [...] nie może w swych działaniach nadzorczych pomijać funkcji wykładanych unormowań, a w tym przypadku sprowadzają się one do umożliwienia w możliwie najkrótszym czasie rozpoczęcia działalności przez WFOŚ. Zobowiązanie rady nadzorczej do wystąpienie do zarządu województwa i wskazanie innych osób w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa, jest szczególnym trybem działania organu funduszu, o którym mowa w art. 400p P.o.ś. Reasumując, w kompetencjach statutowych mieści się określanie trybu działania rady nadzorczej w sytuacji nie powołania członków zarządu funduszu. W ten sposób należy interpretować zastrzeżenie przez ustawę kompetencji administracyjnej dla sejmiku województwa (zob. art. 18 pkt 20 u.s.w.). Sejmik zobowiązując radę nadzorczą do podjęcia na najbliższym posiedzeniu uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Zarządu Województwa w sprawie powołania członków Zarządu i wskazania innych osób w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa, unormował szczegółowy tryb działania organu funduszu. Wobec czego, uchwalając Statut WFOŚ nie przekroczono granic normy kompetencyjnej zawartych w art. 400p P.o.ś. W świetle tej argumentacji Wojewoda nie posiadał podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności fragmentu § 16 ust. 2 załącznika do Statutu WFOŚ. Stwierdzenie nieważności skarżonego aktu nadzoru następuje zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd orzeka o niewykonywaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania skarżącemu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. Ponieważ wraz z wniesieniem skargi pełnomocnik Samorządu Województwa [...] uiścił nienależny wpis sądowy, Sąd zarządza jego zwrot poprzez zastosowanie art. 225 p.p.s.a. Według art. 87 u.s.w., postępowanie sądowe w sprawach skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze jest wolne od opłat sądowych.