II SA/Po 266/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2010r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 774,-zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga Wnioskiem z dnia [...] października 2009 roku J. i J. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. o zmianę decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku, znak [...], dotyczącą działki nr [...], przy ul. W. w P. Inwestorzy wskazali, iż planują poszerzenie budynku o 125 cm w kierunku północno-wschodnim, zmianę usytuowania ścian zewnętrznych równolegle do granic działki w kierunku północno-wschodnim, północno-zachodnim, zmianę układu ścian wewnętrznych, związanych ze zmianą kątów i szerokości budynku. Pismem z dnia [...] listopada 2009 roku F. spółka z o.o. – właścicielka sąsiedniej działki nr [...] – oświadczyła, że nie wyraża zgody na usytuowanie budynku inwestorów w odległości 1,5 m od granicy jej działki. Spółka zwróciła uwagę na fakt niepowiadomienia jej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2009 roku, podniosła także, iż wcześniej Spółce odmówiono ustalenia warunków zabudowy na jej działce. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku, znak sprawy [...], na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) zmienił powyżej wymienioną decyzję z dnia [...] marca 2009 roku w zakresie zmiany szerokości i ukształtowania elewacji, lokalizacji budynku w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...] oraz zmiany układu ścian wewnętrznych, zatwierdzając projekt budowlany z października 2009 roku. Uzasadniając decyzję, organ podniósł, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku, znak [...] oraz decyzją o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 roku. J. i J. K. złożyli ponadto oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Planowana szerokość elewacji budynku od strony ul. W. wynosi 14,66 m, a zatem nie dojdzie do naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. Nr 75 poz. 690). Jednocześnie organ uznał F. sp. z o.o. za uczestnika postpowania, z uwagi na treść § 12 ust 4 cytowanego rozporządzenia, bowiem na projektowane zbliżenie budynku do granicy działka nr [...] znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji. F. Sp. z o.o. odwołała się od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168), tj. art. 6 – 8 poprzez ich niezastosowanie oraz art. 107 § 1 i 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji bez wskazania merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia wraz z niepełnym i wadliwie sporządzonym uzasadnieniem, jak również naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 powyższego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię. Spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę dla inwestorów; ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka wyjaśniła, iż brak wskazania podstawy prawnej decyzji polegał na pominięciu w treści sentencji przepisów omawianego rozporządzenia, mimo że były one powoływane w uzasadnieniu. Zarzuciła, iż sam sposób ich cytowania okazał się również wadliwy. Ponadto decyzja nie wskazuje podstawy faktycznej i prawnej dokonanej zmiany, co szczególnie razi w sytuacji aprobowania przez Prezydenta Miasta P. zmniejszenia odległości planowanej inwestycji od działki sąsiedniej do 1,5 m. Zdaniem odwołującej się stanowi to naruszenie art. 6-8 kpa, statuujących zasadę legalizmu, zaufania obywateli do organów państwa i zasadę praworządności. Organ nie rozważył odesłania, o jakim mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, nie ustosunkował się m.in. do kwestii nasłonecznienia (§ 13) oraz zachowania przepisów przeciwpożarowych (§ 271-273). Spółka wskazała także na możliwe rozbieżności w dacie wydania decyzji. Zaznaczyła ponownie, iż nie była stroną postępowania o przeniesienie decyzji, a z jej wiedzy wynika, że decyzje o warunkach zabudowy, wydane w 2005 roku określały termin obowiązywania. Podniosła, iż decyzja o warunkach zabudowy dla inwestora mogła już wygasnąć oraz, że powierzchnia zabudowy nie odpowiada sąsiednim działkom. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak [...], Wojewoda Wielkopolski wezwał J. i J. K. do (1) uzupełnienia projektu zagospodarowania działki w zakresie charakterystycznych wymiarów miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz ich odległości od granic działek sąsiednich i odległości miejsca składowania odpadów stałych od granicy działki, (2) doprowadzenia projektu budowlanego w zakresie ściany oddzielenia pożarowego zlokalizowanej przy granicy działek nr [...] i [...] do zgodności z § 235 w zw. z § 232 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, (3) uzupełnienia części rysunkowej w zakresie wymiarów liniowych, pozwalających na jednoznaczne odczytania projektu pod kątem ustalenia powierzchni zabudowy oraz (4) określenia charakterystyki akustycznej przegrody budowlanej przy granicy z działką nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, znak [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku. Organ odwoławczy uznał, że istotnie zamierzone zmiany wymagały wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zatwierdzony przez organ I instancji projekt zamienny odpowiada wymogom określonym w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku – inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, z garażem w bryle budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy nie przekracza 50%, a parametry techniczne budynku nawiązują do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Projekt zamienny przewiduje również usytuowanie miejsc postojowych na działce inwestora w odległości 4 m od działki skarżącego, zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zbliżenie przedmiotowego budynku do działki sąsiedniej na odległość 1,5 m, nieumniejszonej o takie elementy wystające jak np. gzymsy, balkony, daszki czy tarasy, jest także zgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Szerokość działki inwestora od strony ul. W. wynosi bowiem 14,64 m, a więc poniżej 16 m. Opracowany projekt zamienny spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej, gdyż przewiduje wykonanie ściany oddzielenia pożarowego REI 60, oraz wymagania izolacyjności akustycznej (Rawyp mieści się w graniach 84 – 88 dB podczas, gdy wymagana jest izolacyjność na poziomie 51-55 dB). Odnosząc się do zarzutów formalnoprawnych Wojewoda stwierdził, iż F. Sp. z o.o. brała czynny udział w toku postępowaniu. F. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 6 – 8 kpa poprzez niezastosowanie tych przepisów, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie decyzji bez wskazania merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia wraz z niepełnym i wadliwie sporządzonym uzasadnieniem, art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji oraz § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka powtórzyła argumenty, zawarte wcześniej w odwołaniu, wskazując nadto, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii nasłonecznienia czy ochrony przeciwpożarowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 32 ust.1 pkt 2, art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1 i art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co jednoznacznie wynika z treści decyzji. Orzekając w niniejszej sprawie Wojewoda wziął pod uwagę przepisy przeciwpożarowe, o jakich mowa w powoływanym rozporządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Zgodnie z art. 36a ust. 1 powołanej ustawy, każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymaga bezwzględnie uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei z art. 36a ust. 3 wynika, że do postępowania w tym przedmiocie stosuje się art. 32 – 35 ustawy odpowiednio do zakresu wprowadzanych modyfikacji. Konsekwentnie zatem do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę należy co do zasady dołączyć w świetle art. 33 ust. 2 powołanej ustawy: (1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, (2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz (3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca ujmuje co prawda szerzej ten katalog, lecz to wyżej wymieniony dokumenty miały przede wszystkim zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Projekt budowlany odgrywa istotną rolę w procesie inwestycyjnym. Jak wynika bowiem z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ powinien przed wydaniem decyzji sprawdzić: jego (1) zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, (2) zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, (3) kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz (4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy, a także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Trzeba przy tym zauważyć, iż ustawodawca szczegółowo określa zakres i treść omawianego projektu w wydanym na podstawie art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133). Jeżeli projekt budowlany nie odpowiada tym wymaganiom, to właściwy organ zgodnie z art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając zarazem termin ich usunięcia. Po jego bezskutecznym upływie organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i w efekcie odmowie udzielenia stosownej decyzji. Odnosząc dotychczasowe rozważania do niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku był projekt budowlany zamienny w kształcie, jaki nadano mu w opracowaniu z października 2009 roku. Poprawność sporządzenia tego dokumentu zakwestionował następnie Wojewoda Wielkopolski, powołując się na konkretne uchybienia i wydając postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 roku). Wskazane w postanowieniu Wojewody nieprawidłowości należy uznać za istotne, bowiem projekt zamienny z października 2009 r. nie odpowiadał przepisom powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku. Z notatki służbowej, sporządzonej w dniu [...] lutego 2010 roku wynika, że inwestor usunął wskazane wady projektu w tym właśnie dniu – zmiany te zostały uwidocznione w projekcie kolorem czerwonym i opatrzone parafą jednego z projektantów P. M. Z treści kwestionowanej decyzji odwoławczej wynika, iż Wojewoda Wielkopolski zaakceptował naniesione do projektu zmiany. W tej sytuacji decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].12.2009 r. należało uchylić – zatwierdzony przez ten organ projekt budowlany był wadliwy a modyfikacje, w wyniku których treść projektu spełniła wymogi wynikające z przepisów prawa, zostały wprowadzone dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W wyniku wprowadzenia wymienionych zmian w istocie powstał nowy projekt budowlany. Utrzymanie w mocy przez Wojewodę decyzji organu I instancji doprowadziło natomiast do pozostawienia nadal w obrocie prawnym wadliwego projektu z paździenika 2009 r., bez uwzględnienia wprowadzonych do niego zmian. Kwestionowana decyzja Wojewody wydana została więc z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pragnie także zwrócić uwagę, iż Wojewoda Wielkopolski nie wypowiedział co do wszystkich zarzutów, jakie zostały podniesione w odwołaniu. W szczególności, organ nie odniósł do pełnej treści § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu wynika co prawda, iż usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości niemniejszej niż 1,5 m jest dopuszczalne, o ile szerokość działki budowlanej nie przekracza 16 m. W tym miejscu trzeba jednak odnotować, iż ustawodawca nakazuje uwzględnić również przepisy odrębne oraz § 13, § 60 i § 271 – 273 powołanego rozporządzenia. Z akt sprawy nie wynika by organy administracji obu instancji prowadziły w tej mierze jakąkolwiek analizę. Nie zbadano mianowicie czy zachowane zostały wymogi co do wysokości przesłaniania, o jakiej mowa w § 13 rozporządzenia. Organy architektoniczno-budowlane nie ustaliły ponadto czy odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynku i związana z nimi klasa odporności ogniowej (E) nie narusza przepisów § 271 i § 272 rozporządzenia. Podkreślić należy, iż w postępowaniu odwoławczym do projektu budowlanego wprowadzono ścianę oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy dwoma segmentami budynku bliźniaczego, tej cechy nie ma natomiast ściana zewnętrzna od strony granicy z działką nr [...], co aktualizuje pytanie o spełnienie wymogu z § 271 rozporządzenia. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż organy administracji publicznej nie zgromadziły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Tym samym doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). W jego świetle to na organach administracji spoczywa obowiązek rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Wiąże się on również z art. 77 § 1 tej ustawy, który nakazuje wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero bowiem w oparciu o całokształt zgromadzonych danych można rozpatrywać, czy określony fakt został rzeczywiście udowodniony (art. 80 powołanej ustawy). Nieustalenie zatem wszystkich istotnych okoliczności może w konsekwencji stanowić uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) – należało uchylić decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Ponownie rozpatrując sprawę należy usunąć wskazane powyżej braki. W szczególności, przedmiotem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego powinien być niewadliwy dokument, a ponadto należy uczynić niezbędne ustalenia w zakresie jego zgodności z normami techniczno-budowlanymi, m.in. z § 13, § 271 i § 272 cytowanego rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy, natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ustawy. /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka /-/ E. Podrazik