II SA/Rz 385/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 385/10 U Z A S A D N I E N I E Na mocy decyzji z [...].08.2007 r. sygn. [...], Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o nazwie: stacja bazowa telefonii komórkowej na działce nr 184. obr [...] przy ul. H., w R. Inicjatorem postępowania administracyjnego była spółka z o.o. "A." z siedzibą w W. reprezentowana w tym procesie przez A. W. Odmowa została podyktowana powstaniem dysonansu wysokościowego oraz funkcjonalnego wśród uporządkowanej zabudowy. Prezydent Miasta wskazał również na protesty lokalnej społeczności jako potwierdzenie naruszenia przez projektowaną inwestycję wartości uosabianych przez interes publiczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) na skutek wniesienia przez spółkę z o.o. "A." odwołania decyzją z [...].12.2007 r., nr [...]utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...].08.2007 r., sygn. [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. stacja bazowa telefonii komórkowej na działce nr 184, obr [...] przy ul. H. w R. W uzasadnieniu odmownej decyzji stwierdzono za organem pierwszej instancji, iż art. 1 ust. 1 pkt1, 2 i 9, art. 2 pkt 1 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 pkt 2a ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.), choć mają charakter ogólny to mogą stanowić podstawę dla odmownej decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem SKO niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ładu przestrzennego została przez Prezydenta Miasta wykazana w sposób wystarczający; świadczy o tym analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji sporządzony przez osoby o wymaganych przez prawo kwalifikacjach. Skład orzekający SKO nie dostrzegł podstaw do obalenia twierdzenia o istnieniu dysonansu przestrzennego, jaki wywoła przedmiotowa inwestycja. Decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) przez "A." spółka z o.o. Jej zdaniem organy naruszyły art. 56 u.p.z.p. odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ projektowane zamierzenie odpowiada treści przepisów odrębnych. Ponadto doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 9 powołanej ustawy poprzez ich wadliwe zastosowanie. Według skarżącej Spółki nie są to przepisy odrębne określające warunki i wymagania ładu przestrzennego. Powołane regulacje określają w sposób przykładowy elementy, które ustawodawca stara się uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO dopuściło się także naruszenia art. 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Uchybiono również przepisom postępowania, a w szczególności art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. przyjmując, że przedsięwzięcie nie jest zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego oraz nie powiadamiając wnioskodawcy o wynikach postępowania dowodowego. WSA wyrokiem z 16.10.2008 r. sygn. II SA/Rz 258/08 oddalił skargę "A." sp. z o.o. Na wstępie tego orzeczenia, zwrócono uwagę na dwa kierunki w zakresie pojmowania decyzji administracyjnej. Według pierwszego z nich decyzja administracyjna stanowi szczególną formę czynności prawnej organów administracji publicznej regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego (czynność administracyjnoprawna), która charakteryzuje się przymiotami zewnętrzności, władczości i jednostronności, konkretności i indywidualności. Drugie podejście akcentuje natomiast normatywny charakter decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania generalno-abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego, będącego kolejnym szczeblem w hierarchii norm systemu prawa, czyli normą konkretnoindywidualną porządku prawnego. Sąd oceniając zaskarżone akty przyjął założenie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego kreuje normę prawną o charakterze indywidualno-konkretnym w zakresie rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. W tym zakresie funkcja planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna, gdyż tworzą indywidualną normę prawną dla konkretnej nieruchomości. Sąd zaaprobował pogląd organów, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być art. 1 ust. 2 u.p.z.p., czyli norma prawna o charakterze ogólno-abstrakcyjnym. Jej uszczegółowienie następuje w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i wydanej w następstwie tego postępowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawą prawną odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wyłącznie art. 56 u.p.z.p. Przyjęcie wykładni literalnej art. 56 u.p.z.p. spowodowałoby wyłączenie przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wartości i zasad planowania przestrzennego wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Na prawidłowe odczytanie art. 56 u.p.z.p. pozwala wykładnia funkcjonalna, która wskazuje, iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami u.p.z.p. w tym, art. 1 ust. 2. WSA nie uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. albowiem nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony jest na tyle istotne, aby miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrok WSA zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) "A." spółka z o.o. Sąd odwoławczy wyrokiem z 29.01.2010 r., sygn. II OSK 220/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał WSA sprawę do ponownego rozpoznania. Jako zasadny uznano zarzut naruszenia art. 1 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 i art. 56 u.p.z.p. Stwierdzono, iż za przepisy odrębne nie mogą być uznane przepisy tej samej ustawy. Za przepisy odrębne mogą być traktowane tylko te regulacje, które są zawarte w odrębnym akcie prawnym. Nie podzielono także stanowiska WSA, iż konieczne jest stosowanie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyż odmienny pogląd prowadzi do akceptacji zróżnicowanej ochrony właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem z właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie, dla którego nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Nie dostrzeżono podstaw, by w przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p. NSA ukierunkował Sąd pierwszej instancji aby przy ponownym rozpoznawaniu skargi wziął pod uwagę, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może mieć zastosowania przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Za zasadny uznano zarzut Spółki, że WSA zaakceptował decyzję, która narusza art. 7 K.p.a., poprzez niedokonanie analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Zawarta w aktach sprawy analiza dotyczy spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa, jaką sporządza się przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wymogu dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej. Świadczy o tym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Za zasadny uznano także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), albowiem powoływanie tych regulacji jako argumentów przekonujących do stosowania art. 1 ust. 2 u.p.z.p. było zupełnie nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie – art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./. W przedmiotowej sprawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg i obejmuje zarówno prawo materialne jak i procesowe. Nie można również w przyszłości oprzeć skargi kasacyjnej od rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny /patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. II GSK 280/07, wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. II FSK 265/07/. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić fakt, że art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza tym organ administracji rozpoznając ponownie sprawę powinien dokonać analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy. Bez tych ustaleń nie jest możliwa prawidłowa ocena czy planowana inwestycja może być zrealizowana. Zatem wobec braku ustaleń organu w tym zakresie nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznawania uległ zasadniczej zmianie. Na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 190 p.p.s.a. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm./ Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 cyt. ustawy.