II SA/Sz 302/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz Gminy [...], działającej przez pełnomocnika –M.B., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku obiektu po byłej stołówce na mieszkania socjalne - na działce Nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył C.P., zarzucając jej m.in. brak określenia niektórych wymagań w zakresie parametrów charakteryzujących planowaną zabudowę oraz parametrów technicznych, o których mowa w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz że w decyzji nie przedstawiono graficznego projektu charakterystyki planowanej inwestycji, tj. rzutu przyziemia, układu instalacji, planowanej ilości mieszkań, rodzaju zaopatrzenia w energię cieplną i w paliwo. Podnosząc powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie w/w decyzji i umorzenie postępowania pierwszej Instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] wydaną z powołaniem się na art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji przeprowadził wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie wyjaśniające, wykonana została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na mieszkania socjalne, tj. mieszkalne jest zgodna z istniejącą funkcją w sąsiedztwie. Sama zmiana nie powoduje rozbudowy istniejącego budynku ani nadbudowy i dobudowy, ani też zmiany gabarytów – co wynika z pkt 3.2 i pkt 3.3. zaskarżonej decyzji. Decyzja określa także sposób komunikacji i zaopatrzenia w energię cieplną oraz w wodę i odprowadzenie ścieków - pkt 6 decyzji. Inwestor nie ma obowiązku we wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedstawiać graficzny projekt o jakim mowa w odwołaniu. Opis inwestycji zawarty we wniosku w sprawie niniejszej, uzupełniony wykonaną analizą urbanistyczną, pozwala na przyjęcie, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ pierwszej instancji nie budzi wątpliwości. Stosownie do przepisu art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odwołujący nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którym zamierzenie inwestycyjne byłoby sprzeczne. Powyższą decyzję C.P. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej: 1) naruszenie zasady praworządności oraz zasady zaufania, określonych przepisami art. 7 oraz art. 8 k.p.a., albowiem decyzja, pkt 6 - Obsługa w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, nie zawiera odniesienia do sposobów zaopatrzenia w energię cieplną, a tym samym przewidywanych rodzajów paliwa. 2) decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, czym narusza przepisy art. 107 § 3 k.p.a. 3) w decyzji Wójta Gminy [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO nie uwzględniono w sposób wyczerpujący przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z dnia 10 maja 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa. Z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego z planowaną inwestycją, wobec braku planu zagospodarowania, a tym samym wiążących ustaleń w zakresie usytuowania obiektów względem granicy działek, w tym bezpośrednio przy granicy (budynek planowanej inwestycji dobudowany jest do ściany domu skarżącego), oraz z uwagi na wcześniejszy sposób użytkowania obiektu, skarżący jest szczególnie zainteresowany tym czy planowane zmiany użytkowania nie spowodują pogorszenia warunków funkcjonowania jego obiektu, w szczególności: zakłóceń w dostawie wody, zagrożenia zanieczyszczenia powietrza dymem, emisją pyłów (w przypadku ogrzewania paliwem stałym) o zasięgu uciążliwości przekraczającym granice działki, ewentualnym zagrożeniem pożarowym. Obiekt po byłej stołówce odbiega gabarytami, formą architektoniczną od zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w analizowanym obszarze, jest obiektem o jednej kondygnacji nadziemnej. Pozostałe budynki jednorodzinne, w tym budynek skarżącego, liczą dwie kondygnacje nadziemne, z czego druga kondygnacja znajduje się na poddaszu wysokiego dachu o konstrukcji drewnianej, pokrytej dachówką. Każdy budynek posiada indywidualne źródło zaopatrzenia w energię cieplną. Pierwotnie budynek stołówki, zaopatrywany był w energię cieplną w oparciu o lokalną zbiorczą kotłownię wykorzystującą paliwo stałe a wysokość istniejącego komina zapewniała, że opad zanieczyszczeń był nieuciążliwy. Obecnie w/w kotłownia jest nieczynna. Zmiana sposobu użytkowania obiektu po byłej stołówce spowoduje zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku. W myśl art. 64 ust. 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 52 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 52 wynika, że wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji obejmującą: - określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiana odpadów, - określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. We wniosku pełnomocnika inwestora z dnia [...], który wpłynął do Urzędu Gminy w [...] – [...] nie wskazano tak istotnych parametrów technicznych jak sposób zaopatrzenia w energię cieplną i rodzaj paliwa, uwzględnianych na dalszym etapie inwestycyjnym tj. w trakcie projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę. Nie wskazano również przewidywanej liczby lokali socjalnych, które to dane pozwalałyby na rzetelną ocenę czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz jaki wpływ będzie miała emisja zanieczyszczeń pochodzących z przewodów kominowych w sytuacji indywidualnego zaopatrywania się mieszkańców planowanych lokali w energię cieplną mając na uwadze niską zabudowę. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że obiekt, którego funkcja ulegnie zmianie, już istnieje i posiada określone cechy i parametry (szerokość, wysokość, przekrycie dachowe). Obiekt nie podlega przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie, zatem zarzut braku nawiązania parametrami i cechami do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jest chybiony. Wniosek pełnomocnika inwestora zawiera też określenie zapotrzebowania inwestycji na wodę i energię oraz deklarowany sposób odprowadzania ścieków. Są to elementy obowiązkowe wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w ocenie inwestora są one wystarczające dla projektowanej zmiany funkcji obiektu. Przepis art. 52 ust. 1 pkt 2a ustawy nie nakłada na inwestora obowiązku określania, w jaki sposób inwencja będzie zaopatrywana w energię cieplną. Budynek wskazany do zmiany funkcji posiada również przyłączenie do sieci uzbrojenia terenu, zatem zarzut braku ustalenia przez organy warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest trafy. Zarzut braku we wniosku inwestora charakterystyki parametrów technicznych inwestycji byłby trafny w przypadku, gdyby inwestycja oddziaływała na środowiska. Do takich inwestycji nie zalicza się budynek mieszkalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała, zasadność skargi. Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wójt gminy na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 kpa podlega wyłączeniu z rozpatrywanej sprawy, której wnioskodawcą w sprawie wymagającej władczego rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego, jest ta gmina. W dniu 19 maja 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę (sygn. OPS 1/03 - publ. ONSA 4/2003, poz.115), z której wynika, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Uzasadnienie do powyższej uchwały ma szerszy zakres przedmiotowy i ukształtowało orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie rozstrzygnięcia spraw administracyjnych, w której jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania administracyjnego, zaś organ tej jednostki, jako organ administracji publicznej, wydaje rozstrzygnięcie. Podobne stanowisko zajęły WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 sierpnia 2009r. sygn. II SA/GL 123/09, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2 października 2009r. sygn. II Po 171/01, WSA w Warszawie w wyroku z 7 października 2009r. sygn. VII SA/Wa 1258/09, a także WSA w Szczecinie w wyroku z 7 października 2004r. sygn. SA/Sz 2274/02, a także między innymi w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 1040/09. W świetle powyższego orzecznictwa - w niniejszej sprawie, w której stroną wnioskującą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy była Gmina [...] (reprezentowana na mocy uchwały Rady Gminy [...] przez skarbnika Gminy –M.B.), zaś organem właściwym do wydania decyzji jest wójt tejże Gminy - wójt, jak również pozostali pracownicy Urzędu Gminy [...], podlega na mocy art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Bez znaczenia jest, iż z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił ustanowiony przez Radę Gminy pełnomocnik. Konsekwencją tego jest uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na art. 152, zaś w pkt III – na art. 200 p.p.s.a. Wskazane wyżej przesłanki uchylenie zaskarżonej decyzji są dalej idące niż podniesione w skardze, co nie umniejsza ich wagi i powinno być również przedmiotem oceny organu właściwego do wydania decyzji w tej sprawie, wskazanego w trybie art. 26 § 2 pkt 1 w związku z § 3 Kpa.