I OW 49/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków T. Ś. i Wojewody Zachodniopomorskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Zachodniopomorskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania T. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia [...] listopada 2009 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: 1) wskazać Wojewodę Zachodniopomorskiego jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania; 2) oddalić wniosek T. Ś. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. T. Ś. wystąpiła z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Zachodniopomorskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie, w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Ś., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz za składniki majątkowe na przedmiotowej nieruchomości, poprzez ustalenie organu właściwego do rozpoznania środka odwoławczego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta Świnoujścia ustalił na rzecz wnioskodawcy T. Ś. odszkodowanie w kwocie [...] zł za ww. nieruchomość, która z dniem 14 listopada 2008 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta Świnoujścia, jako grunt zajęty pod drogę lokalną należącą do kategorii dróg powiatowych. Wysokość odszkodowania zakwestionowała wnioskodawczyni w odwołaniu do SKO w Szczecinie, które postanowieniem z dnia 30 grudnia 2009 r. przekazało odwołanie do Wojewody Zachodniopomorskiego – na mocy art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W dniu 9 lutego 2010 r. T. Ś. otrzymała postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku z dnia 12 stycznia 2010 r. Wojewody Zachodniopomorskiego o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym uznał się organem niewłaściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania wskazując, iż to SKO jest organem wyższego stopnia w sprawach ustalenia odszkodowania. Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawczyni, w przedmiotowej sprawie powstał negatywny spór kompetencyjny, bowiem na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej zwanej jako specustawa), oraz na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie jak i Wojewoda Zachodniopomorski, uznały się za niewłaściwe do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Świnoujścia w zakresie ustalenia odszkodowania. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wystąpił również Wojewoda Zachodniopomorski wnosząc o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie jako organu właściwego do rozpoznania odwołania T. Ś. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wojewoda będzie organem właściwym jako organ odwoławczy od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego jeżeli przepisy szczególne tak stanowią. Natomiast art. 12 ust. 4a specustawy nie wskazuje wyraźnie wojewody jako takiego organu, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do decyzji starosty zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11g ust. 1). Zatem, wydawanie decyzji zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy należy do zadań własnych starosty zaś organem wyższego stopnia wobec niego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podniesiono również, iż kompetencji wojewody w przedmiotowej sprawie nie da się wywieść z art. 23 specustawy, który odsyła w sprawach nieuregulowanych do ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 9a), gdyż w świetle art. 17 pkt 1 K.p.a., który wymaga wyraźnego wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia, ww. art. 3 nie może stanowić podstawy do ustalenia takiej kompetencji wobec wojewody z uwagi na jego ogólnikowe brzmienie i uzupełniające znaczenie. Ponadto wskazano, iż sprawa ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę gminną nie jest sprawą z zakresu administracji rządowej zleconej staroście, ponieważ jeżeli taka byłaby intencja ustawodawcy powinien umieścić stosowną normę prawną. Brak także uzasadnienia, aby zadania starosty, w tym przedmiocie, uznać jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla wnioskodawcy kwestia decyzji wydawanych na podstawie art. 12 ust. 4a specustawy należy do zadań własnych starosty, zaś organem wyższego stopnia w tym przypadku jest SKO. Podobne stanowisko wyraził Minister Finansów w piśmie do Wojewody podlaskiego z dnia 25 sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, iż właściwym organem do rozpatrzenia odwołania w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest wojewoda, bowiem konsekwencją przedstawionego we wniosku stanowiska przez Wojewodę byłoby uznanie, że w szczególnym rodzaju wywłaszczenia dla celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organem wyższego stopnia dla starosty orzekającego o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest organ administracji samorządowej, podczas, gdy w pozostałych przypadkach wywłaszczenia właściwym organem byłby organ administracji rządowej. Taki stan jest nieprawidłowy. Gdyby intencją ustawodawcy byłoby zróżnicowanie organów odwoławczych w postępowaniach wywłaszczeniowych, wola taka powinna wynikać jednoznacznie z przepisów szczególnych. Dlatego też, nie do zaakceptowania jest również teza jakoby sprawy dotyczące ustalenia odszkodowania nie miały charakteru zadań z zakresu administracji rządowej. Jak bowiem wynika z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do zasady sprawa o odszkodowanie jest rozstrzygana przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, a jednocześnie brak jest w ustawie o samorządzie powiatowym takiej regulacji, która pozwalałaby na uznanie takiego działania za zadanie własne powiatu. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości właściwość wojewody do orzekania w II instancji w sprawach odszkodowań należnych na podstawie przedmiotowej ustawy o realizacji inwestycji (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 985/09). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, tj. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, ani Wojewoda Zachodniopomorski nie uznali się organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własności powiatu. Podstawę materialnoprawną decyzji odszkodowawczej stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w jej brzmieniu na dzień wydania decyzji I-instancyjnej. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast zgodne z art. 11 a decyzję tę wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Jednocześnie w art. 11g ww. ustawy wskazane zostały organy wyższego stopnia, które rozpatrują odwołania od powyższych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyłączając w tym zakresie, jako lex specialis, stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do właściwości instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. I tak w przypadku decyzji wydanej przez starostę organem odwoławczym jest wojewoda, a w przypadku decyzji wojewody – minister właściwy ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wprawdzie przepis ten odnosi się do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale należy go również zastosować do ustalenia organu wyższego stopnia w przypadku decyzji odszkodowawczej. Tak jak to wskazano wyżej przepis określający organ I instancji właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania odwołuje się do "organu właściwego do wydania decyzji dotyczącej realizacji inwestycji drogowej". Ponadto powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zakresie właściwości organu odwoławczego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. w tym zakresie i tak należy traktować ten przepis również odnośnie właściwości organu odwoławczego w sprawach odszkodowawczych. Za taką interpretacją przepisu art. 11g ww. ustawy przemawia bowiem wykładnia systemowa. Należy zwrócić uwagę, iż w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez wojewodę, to organem wyższego stopnia jest właściwy minister, tj. organ administracji rządowej. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w przypadku decyzji wydanej co do takiego samego przedmiotu i na tej samej podstawie materialnoprawnej, ale przez starostę – organem odwoławczym nie był również organ administracji rządowej. Zwłaszcza że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie przejęcia nieruchomości z mocy prawa, a więc pozbawienia własności dotychczasowego właściciela nieruchomości, mają charakter wywłaszczenia, a sprawy te należą do kompetencji organów rządowych. W sposób kompleksowy reguluje to ustawa z dnia 21 sierpnia i 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ma ona również zastosowanie w przypadku ustalania odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod inwestycje drogowe w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, do której odsyła art. 12 ust. 5, ale wyłącznie do ustalania wysokości i wypłacania odszkodowań, nie zaś do ustalania organów właściwych do wydania decyzji w tym zakresie, co reguluje, jak wskazano wyżej, powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. Tym niemniej przepis ten jest częścią systemu norm prawnych regulujących powyższe kwestie i nie może naruszać zasady spójności danego systemu prawnego, a także systematyki powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Stosując więc wykładnię systemową należy stwierdzić, iż przepis art. 11g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) określający organy wyższego stopnia w przedmiocie odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma również zastosowanie w sprawach odwołania od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości pod inwestycję drogową. Dodać należy, że stanowisko takie wynika jednoznacznie również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr 1671, gdzie w części dot. oceny skutków tej regulacji wskazuje się w pkt 6, że podmiotami, na które oddziałuje projektowana regulacja są m.in. "minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki i przestrzennej i mieszkaniowej oraz wojewoda jako organy odwoławcze od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i od decyzji ustalających odszkodowania za przejęte nieruchomości". Reasumując wskazać należy, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania T. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta Świnoujścia działającego jako starosta, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość – jest Wojewoda Zachodniopomorski. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 15 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek [...] o zwrot kosztów postępowania sądowego, bowiem zgodnie z art. 199 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie, a żaden przepis szczególny nie stanowi inaczej w przypadku kosztów w sporze o rozstrzyganie sporów kompetencyjnych lub o właściwość.