III SA/Gd 114/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 21 sierpnia 2009 r., nr [...] , 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej 440 ( czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2009 r. (nr [...]) Starosta działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu wniosku "A" S.A. z siedzibą w P. o sprostowanie zapisów w ewidencji gruntów polegające na zmianie daty, z którą dokonano korekty oznaczeń części działek gruntowych nr [...], [...] i [...], obręb Przeradź z "B" na "BRIIIb" na datę wcześniejszą odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian. W zwięzłym uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków z datą wcześniejszą niż to wynika z przedłożonych przez stronę dokumentów. Właściciele nieruchomości mają obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni licząc od dnia ich powstania. Strona dopełniła tego obowiązku w dniu 3 marca 2008 r. i z tym dniem możliwe było dokonanie wnioskowanej zmiany. "A" S. A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, z którego wynika, że jej zdaniem zaskarżona decyzja nie oddaje istoty problemu. Błędne zapisy w ewidencji gruntów i budynków powstały z winy organów władzy publicznej, które samodzielnie i bez podstawy prawnej dokonały zmiany zapisów w niej zawartych. Co więcej błędnej zmiany dokonano bez wymaganej prawem decyzji Ministra Rolnictwa. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się do zarzutów postawionych przez stronę w toku dotychczasowego postępowania i nie wyjaśnił m. in. w jaki sposób doszło do naniesienia na mapę błędnego oznaczenia działek symbolem "B", na jakiej podstawie zmiany tej dokonano oraz dlaczego dokonując zmiany nie żądano wydanej przez właściwego ministra decyzji o wyłączeniu z rolniczego użytkowania. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji wyjaśnił, że podstawę wprowadzenia z urzędu dnia 29 września 1994 r. symbolu użytku "B" stanowił wykaz zmian gruntowych sporządzony przez Usługi Geodezyjno – Kartograficzne "B" w Cz. Organ ustalił również, że operat z podziału przedmiotowych działek został przyjęty do Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej dnia 29 marca 1993 r. Natomiast przyczyną, dla której przed dokonaniem podziału nie wydano decyzji o wyłączeniu gruntów podlegających podziałowi z produkcji rolnej było to, że prace geodezyjne wykonywane były w trybie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zaś przepis art. 50 tej ustawy pozwalał uznać przedmiotowe działki za grunty wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc wyłączenie gruntów nastąpiło w tym przypadku już z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji wyłączającej. Przedmiotowe działki były zabudowane budynkami gospodarczym, mieszkalnymi oraz budynkami innego przeznaczenia, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Pomimo braku ustaleń planu miejscowego dla tych działek istnieje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta i gminy, w którym przedmiotowe działki stanowią teren zainwestowania wiejskiego dopuszczając sytuowanie zabudowy mieszkaniowej, usług, zainwestowania służącego celom publicznym oraz zakładów ogrodniczych. Podkreślono, że nie jest możliwe dokonywanie zmian z datą wsteczną, ponieważ zasadą jest, że wpis do ewidencji wywiera skutek ex nunc (na przyszłość) tj. od momentu jego dokonania. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku "A" S.A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Kartograficznego z dnia 15 stycznia 2010 r. Skarżąca podniosła, że dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowiedziała się o przyczynach i podstawie prawnej zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków obejmujących przedmiotowe działki, co prowadzi do naruszenia zasady prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania. Ponadto poddano w wątpliwość zasadność wprowadzania zmian w ewidencji "z urzędu" w oparciu o wykaz zmian gruntowych sporządzony przez firmę usługową, bowiem zmian może dokonywać na podstawie ustaw jedynie odpowiednia władza publiczna. W dalszej części skargi podniesiono, że ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ na będących przedmiotem postępowania działkach nie było żadnych budynków mieszkalnych, a budynki gospodarcze były zrujnowane i nie nadawały się do zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało w pierwszym rzędzie ustalić rzeczywistą treść wniosku strony, który zainicjował postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Nie budzi żadnych wątpliwości to, że wniosek ten w intencji skarżącej spółki zmierzał do usunięcia z ewidencji gruntów oznaczenia określonych w nim działek symbolem B – określającym tereny zurbanizowane – zabudowane – nie należące do użytków rolnych, które to oznaczenie było już w dacie jego wprowadzenia wadliwe i spowodowało dla skarżącej poważne, negatywne konsekwencje w zakresie zobowiązań podatkowych. Należy w pełni zaakceptować słuszny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie ma możliwości dokonywania wpisów do ewidencji z mocą wsteczną. Jednakże pogląd ten nie wyklucza możliwości usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku. Nie sposób wykluczyć bowiem przecież sytuacji, w której wskutek błędnego wpisu do ewidencji gruntów i budynków jednostka obciążona zostanie obowiązkiem podatkowym nie mającym podstaw w rzeczywistym charakterze nieruchomości – natomiast opierającym się na zapisie w ewidencji – decydującym o określeniu zobowiązania podatkowego. Art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zmianami) stanowi bowiem, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Konsekwentne przyjęcie za orzekającymi w sprawie organami, że tego rodzaju sytuacja nie mogłaby być rozwiązana w sposób odpowiadający faktycznemu i prawnemu charakterowi nieruchomości prowadziłoby do sytuacji jaskrawo sprzecznej z zasadą państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Sam wpis do ewidencji ma charakter czynności materialno – technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Natomiast jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2009 r. I OSK 495/09). Skoro tak, to stwierdzić należy, że starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 powoływanej wyżej ustawy także i w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotkniętego poważną wadą i oczywiście nieodpowiadającego stanowi faktycznemu w dacie jego dokonania. Nie można podzielić przy tym zarzutu skargi, że sam fakt sporządzenia operatu przez firmę prywatną przesądza o tym, że jest on wadliwy. Oczywiście nie naruszało w żadnej mierze prawa wykonanie operatu geodezyjnego przez uprawnionego geodetę na odpowiednie zlecenie organu administracji właściwego w sprawach ewidencji gruntów. Jeśli obecnie dokonano zmiany oznaczenia nieruchomości w ewidencji na użytek rolny (RIIIb), a jak wynika z wniosku i kolejnych pism strony skarżącej spółki w charakterystyce gruntu nie zaszły żadne istotne zmiany, zaś oznaczenie symbolem (B) nosiło od początku znamiona błędu lub omyłki, to rzeczą organów administracji było przeprowadzenie postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy istotnie wpis ten był wadliwy już w dacie jego dokonania. Nie jest zaś wystarczające powołanie się przez organy na niewątpliwie słuszną zasadę, w myśl której niedopuszczalne jest orzekanie w sprawach ewidencji z mocą wsteczną. Postępowanie takie – odpowiadające wymogom przepisów art. 7 i 77 k.p.a. nie zostało przeprowadzone, a zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje wobec uwzględnienia skargi oparcie w przepisie art. 200 p.p.s.a.