V SA/Wa 148/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Michał Sowiński, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; skargę oddala. A. S. złożyła w dniu [...] czerwca 2008 r. w Oddziale Regionalnym ARiMR w C. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przedmiotowy wniosek poddano weryfikacji pod kątem kompletności oraz terminowości złożenia dokumentów, sporządzenia wniosku na obowiązującym formularzu, jak również spełnienia kryteriów odnoszących się do wieku wnioskodawcy oraz do daty wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego oraz rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej. Na podstawie przekazanych przez wnioskodawcę dokumentów stwierdzono, iż strona nie spełnia warunku dotyczącego osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie, określonego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz, 1443, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Wobec powyższego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w dniu [...] sierpnia 2008 roku, wydał decyzję nr [...], w której odmówił przyznania A.S. pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Strona złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W dniu [...] maja 2009 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę A. S. do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] OR ARiMR. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T., w dniu [...] września 2009 roku, wydał decyzję nr [...], w której odmówił przyznania A. S. pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" uzasadniając to niespełnieniem przez stronę warunku określonego w § 7 ust. 2 rozporządzenia. W dniu [...] września 2009 r. strona wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W swym odwołaniu A.S. podniosła, iż uchybienie 18 - miesięcznego terminu nastąpiło z winy organu rozpoznającego wniosek. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu na wstępie organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż A. S. w dniu [...] czerwca 2007 r. stała się współwłaścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni przekraczającej 1 ha użytków rolnych (postanowienie Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku). Udział ten, strona nabyła z chwilą otwarcia spadku w związku ze śmiercią M.G. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie § 26a ust. 1 rozporządzenia zgodnie, z którym w 2008 r., w okresie do dnia 30 czerwca, o przyznanie pomocy mogą ubiegać się osoby fizyczne, które nabyły gospodarstwo zgodnie z warunkami określonymi w § 7 ust. 1, nawet jeżeli nabycie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, oraz rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej nie wcześniej niż w okresie 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, z tym że pomoc przyznaje się, jeżeli są spełnione pozostałe warunki jej przyznania. Organ wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia dopuszcza się przyznanie pomocy osobie fizycznej, która przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym nabytym: 1) w drodze spadku lub 2) w drodze darowizny przed ukończeniem 18 roku życia, lub 3) w drodze darowizny po ukończeniu 18 roku życia w trakcie nauki: a) w systemie dziennym w szkole ponadgimnazjalnej, z wyłączeniem zasadniczej szkoły zawodowej i trzyletniej szkoły specjalnej lub b) w systemie dziennym w dotychczasowej szkole ponadpodstawowej, z wyłączeniem szkoły zasadniczej, lub c) na uczelni - wyłącznie w trakcie stacjonarnych studiów- pierwszego i drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich - pod warunkiem, że nie miała przerw w nauce, a w przypadku kontynuowania nauki na uczelni - podjęcie nauki nastąpiło w roku uzyskania świadectwa dojrzałości lub świadectwa maturalnego, przy czym nauka trwała nie dłużej niż do 26 roku życia. Z kolei § 7 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1, pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy - więcej niż 18 miesięcy. Biorąc pod uwagę brzmienie § 26a ust. 1 rozporządzenia organ stwierdził, iż strona otrzyma pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jeżeli od dnia rozpoczęcia przez Nią prowadzenia działalności rolniczej nie wcześniej niż 14 miesięcy, a zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia wydania decyzji przyznającej pomoc nie upłynęło więcej niż 18 miesięcy. Prezes ARiMR podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dla wskazania daty rozpoczęcia działalności rolniczej znaczenie ma zastosowanie przepis art. 925 Kc zgodnie, z którym spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Chwilą otwarcia spadku, zgodnie z artykułem 924 Kc, jest chwila śmierci spadkodawcy. Oznacza to, że z chwilą śmierci spadkodawcy (otwarcia spadku) spadkobierca wchodzi z mocy prawa w ogół praw i obowiązków należących do spadku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia uznaje się, że osoba fizyczna prowadziła działalność rolniczą, jeżeli była właścicielem lub posiadaczem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha. Prezes ARiMR stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż A. S. rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w dniu [...] czerwca 2007 r. wraz z wejściem w posiadanie nieruchomości o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 1 ha. Wobec powyższego, zdaniem organu, należy uznać, iż dopuszczalny 18 miesięczny termin prowadzenia działalności rolniczej upłynął w dniu [...] grudnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż termin 18 miesięcy jest terminem materialnym, a co za tym idzie jest nieprzekraczalny i niemożliwy do przywrócenia, stanowi on przesłankę przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", a przekroczenie go sprowadza się do wydania przez organ decyzji odmownej w przedmiocie przyznania wnioskodawcy wsparcia. Przedmiotowy termin jest niezależny od poczynań zarówno organu jak i wnioskodawcy. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" określone w § 7 ust. 2 rozporządzenia, w związku z czym nie można przyznać stronie pomocy. Na powyższą decyzję pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. (data nadania pocztowego) A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz o uznanie zasadności jej roszczenia o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom". Skarżąca wskazała, że przekroczenie 18- miesięcznego terminu nastąpiło z przyczyn obiektywnych od niej niezależnych, przewlekłości postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest, decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] września 2009 r., o odmowie przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej. Stan prawny w zakresie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 został unormowany rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 200, poz. 1443 ze zm.), wydany w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Zgodnie z § 26a ust. 1 rozporządzenia w 2008 r. w okresie do dnia 30 czerwca, o przyznanie pomocy mogą ubiegać się osoby fizyczne, które nabyły gospodarstwo zgodnie warunkami określonymi w § 7 ust. 1, nawet jeżeli nabycie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, oraz rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej nie wcześniej niż w okresie 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, z tym że pomoc przyznaje się, jeżeli są spełnione pozostałe warunki jej przyznania. W § 26a ust. 2 rozporządzenia wskazano, iż w 2008 r., w okresie do dnia 30 czerwca, o przyznanie pomocy mogą się ubiegać również inne niż określone w ust. 1 osoby fizyczne, które nabyły gospodarstwo, nawet jeżeli nabycie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, oraz rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej nie wcześniej niż w okresie 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, jeżeli są spełnione pozostałe warunki jej przyznania, z tym że do tych osób stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące przyznawania pomocy osobom fizycznym, o których mowa w § 7 ust. 1. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, dopuszcza się przyznanie pomocy osobie fizycznej, która przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym nabytym: 1) w drodze spadku lub 2) w drodze darowizny przed ukończeniem 18 roku życia, lub 3) w drodze darowizny po ukończeniu 18 roku życia w trakcie nauki: a. w systemie dziennym w szkole ponadgimnazjalnej, z wyłączeniem zasadniczej szkoły zawodowej i trzyletniej szkoły specjalnej lub b. w systemie dziennym w dotychczasowej szkole ponadpodstawowej, z wyłączeniem szkoły zasadniczej, lub c. na uczelni – wyłącznie w trakcie stacjonarnych studiów pierwszego i drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich-pod warunkiem, że nie miała przerw w nauce, a w przypadku kontynuowania nauki na uczelni – podjęcie nauki nastąpiło w roku uzyskania świadectwa dojrzałości lub świadectwa maturalnego, przy czym nauka trwała nie dłużej niż do 26 roku życia. Ponadto zgodnie z § 7 ust 2 rozporządzenia, osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1, pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy - więcej niż 18 miesięcy. Biorąc pod uwagę brzmienie § 26a ust. 1 rozporządzenia należy stwierdzić, iż strona otrzyma pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jeżeli od dnia rozpoczęcia przez Nią prowadzenia działalności rolniczej nie wcześniej niż 14 miesięcy, a zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia wydania decyzji przyznającej pomoc nie upłynęło więcej niż 18 miesięcy. W przedmiotowej sprawie dla wskazania daty rozpoczęcia działalności rolniczej znaczenie ma zastosowanie przepis art. 925 Kc zgodnie, z którym spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Chwilą otwarcia spadku, zgodnie z artykułem 924 Kc, jest chwila śmierci spadkodawcy. Oznacza to, że z chwilą śmierci spadkodawcy (otwarcia spadku) spadkobierca wchodzi z mocy prawa w ogół praw i obowiązków należących do spadku. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia uznaje się, że osoba fizyczna prowadziła działalność rolniczą, jeżeli była właścicielem lub posiadaczem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż A. S. rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w dniu [...] czerwca 2007 r. wraz z wejściem w posiadanie nieruchomości o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 1 ha. Wobec powyższego należy uznać, iż dopuszczalny 18 miesięczny termin prowadzenia działalności rolniczej upłynął w dniu [...] grudnia 2008 r. Na marginesie Sąd zauważa, że już decyzja Prezesa ARiMR z [...] maja 2009 r. nr [...] uchylająca decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. była wydana po upływie ww. terminu. Odnosząc się do zarzutów Strony podniesionych w skardze Sąd stwierdza, iż termin 18 miesięcy jest terminem materialnym, a co za tym idzie jest nieprzekraczalny i niemożliwy do przywrócenia, stanowi on przesłankę przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", a przekroczenie go sprowadza się do wydania przez organ decyzji odmownej w przedmiocie przyznania wnioskodawcy wsparcia. Przedmiotowy termin jest niezależny od poczynań zarówno organu jak i wnioskodawcy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Oznacza to, że o charakterze przepisu i terminu nie przesądza tylko okoliczność w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1230/94). Z reguły przepisami procesowymi są przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. O charakterze terminu nie decyduje także długość terminu; decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia, realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Do dochodzenia uprawnień składających się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień (obowiązków) procesowych - terminy procesowe (uchwała SN z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt III CZP 71/09). Terminów prawa materialnego, co nie jest kwestionowane, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie i na co trafnie zwróciły uwagę organy administracyjne obu instancji - nie można przywrócić. Jedynie terminy zawite, a więc dotyczące czynności procesowych są przywracalne. Do terminów materialnoprawnych nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 58-60) dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. W świetle powyższego brak więc podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazać należy, że z art. 13 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1977/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wynika, że indywidualną decyzję o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników podejmuje się nie później niż 18 miesięcy po podjęciu działalności, zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich. Z treści rozporządzenia nr 1974/2006 wynika zatem, że ARiMR nie mogła wydać decyzji przyznającej pomoc po upływie 18 miesięcy od podjęcia działalności przez młodego rolnika. Sąd podziela pogląd skarżącej, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania administracyjnego i uchybienie 18 miesięcznego terminu nastąpiło z winy organu rozpoznającego wniosek. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że termin określony w § 7 ust 2 rozporządzenia nie może być przywrócony - nie ma znaczenia, z jakich powodów termin ten nie został dochowany. Zauważyć należy, że skarżąca, w związku z brakiem załatwienia w terminie wniosku mogła złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, jednak z tego uprawnienia nie skorzystała. Za dopuszczalną należy uznać cywilnoprawną drogę sądową związaną z ewentualnym dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych za szkodę spowodowaną bezprawnym działaniem organów. Oznacza to, że skarżąca może dochodzić utraconych korzyści tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi, a nie na drodze postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. są podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich przyczyn skargę należało uznać za niezasadną, a zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku