II SA/Wr 118/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 9 września 2009 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, odmówił pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjno-magazynowej we W. przy ul. K. [...] - inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 21.10.1994 r. ze zmianami. Rozpoznając wniosek inwestora – A. Sp. z o.o., organ I instancji w motywach uzasadnienia stwierdził, że zgłoszona inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 21 października 1994r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej ustawienie tymczasowej hali na okres 3 lat z przyłączem elektrycznym i szambem we W. przy ul. K. [...]., wydanej na rzecz Zakładów B.. Pozwolenie to przeniesione zostało decyzją Prezydenta W. z dnia 5 maja 2006 r. (nr [...]) na rzecz A. Sp. z o.o. Kolejną decyzją z dnia 23 czerwca 2006r. (nr [...]) Prezydent W. zmienił decyzję nr [...] z dnia 21 października 1994 r. w części dotyczącej terminu ważności decyzji skreślając słowa "na okres tymczasowy" i wpisując "na czas nieokreślony". Organ I instancji ustalił również, że w trakcie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, Wojewoda D. decyzją z dnia 11 września 2008 r. Nr [...]stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 23 czerwca 2006 r., którą zmieniono decyzję nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany dokonać rozbiórki obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony. Organ podniósł, że z oświadczenia złożonego przez kierownika budowy wynika, iż dziennik budowy zaginął oraz, że nie zachowała się dokumentacja projektowa hali. Z kolei prezes zarządu A. Sp. z o.o. K. K. oświadczył, że przedmiotowa hala została nabyta od poprzedniego właściciela w maju 2005 r. jako gotowy obiekt. Dlatego też organ I instancji stwierdził, że z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę powstał obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Wydanie pozwolenia na użytkowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik A. Sp. z o.o., zarzucił że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 ustawy i art. 51 ust. 1 pkt 3 – Prawo budowlane oraz art. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., zatem powinna zostać uchylona. Strona odwołująca wskazała w szczególności na swoje pismo uzupełniające z dnia 22 czerwca 2009 r., w którym powołując się na piśmiennictwo podkreśliła, że "każdy podmiot mający interes prawny w pozostawieniu na trwałe obiektu pierwotnie tymczasowego, będzie zobowiązany do uzyskania na każdym etapie, odpowiedniego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, uprawniającego do uznania obiektu za trwały, a wiec w istocie do zmiany charakteru użytkowania tego obiektu a w fazie przystąpienia do jego użytkowania, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowane". Jeżeli organ rozpoznając sprawę na skutek złożonego wniosku dojdzie do wniosku, że istnieje podstawa do wszczęcia procedury w celu zalegalizowania zmian w sposobie użytkowania przedmiotowego obiektu, wówczas obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie z urzędu w tym celu postępowania administracyjnego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ograniczył się – zdaniem odwołującego - do wadliwego stwierdzenia, jakoby inwestor nabył przedmiotową halę jako obiekt gotowy, pomijając fakt, że realizował tę budowę i jej etapy jako wykończeniowe na podstawie przeniesionej prawomocnej decyzji Prezydenta W. z dnia 5 maja 2006 r. Nr [...]. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 28 grudnia 2009 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 17 listopada 2008 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie hali warsztatowej z zapleczem socjalno-biurowym przy ul. K. [...] we W.. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 23 czerwca 2006 r., którą zmieniono decyzję nr [...] poprzez przekwalifikowanie przedmiotowej hali z obiektu tymczasowego na obiekt trwały, nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Powyższa decyzja nr [...] udzielała pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej ustawienie tymczasowej hali na okres 3 lat. Termin ważności pozwolenia na budowę już upłynął. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, powołując się podobnie na art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, podkreślając że obiekty budowlane których termin istnienia oznaczony w pozwoleniu na budowę upłynął podlegają rozbiórce, na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisów prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego( art. 2 § 1 pkt 10 ww. ustawy). W ocenie organu wykluczone jest zalegalizowanie obiektu budowlanego, który podlega rozbiórce z mocy samego prawa ani tym bardziej udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. Na mocy art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmowa pozwolenia na użytkowanie może zostać wydana z powodu niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-4. W konsekwencji odmówić pozwolenia na użytkowanie można gdy wprawdzie obiekt budowlany podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lecz z powodu złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku , bądź stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie opisanym w art. 59a ust. 2, za które wymierza się karę, o której mowa w art. 59f. W omawianym przypadku, zdaniem organu odwoławczego, nie zachodzi żadna z wyżej opisanych przesłanek. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych zarówno do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jak i odmawiającej udzielenia takiego pozwolenia. Dlatego też należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje bowiem, jak wynika z orzecznictwa i doktryny, m.in. wówczas gdy nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności, gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik A. Sp. z o.o. zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. a także naruszeniem art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Wskazując na powyższe naruszenia prawa, pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z podatkiem VAT oraz kwotą 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącą obrazą art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega ułatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, tym bardziej, gdy inwestor wniósł o zezwolenie na użytkowanie wraz ze zmianą charakteru użytkowania przedmiotowego obiektu. Rozstrzygnięcia jakiego domagał się skarżący w postępowaniu administracyjnym, znajduje swoje oparcie – zdaniem autora skargi – w przepisach prawa, w szczególności w treści art. 51 ustawy – Prawo budowlane, albowiem przepis ten ma zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. Ponadto ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku, nie czyni prowadzonego postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Ponieważ przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania to uzasadnione jest przekonanie, że jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Odstąpienie od ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W całości chybione jest także stanowisko organu, jakoby przedmiotowy obiekt podlegał rozbiórce z mocy delegacji ustawowej wskazanej w art. 38 ust. 2 ustawy –Prawo budowlane. Takiej podstawy prawnej przepis ten nie zawiera. Pominęły także organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przede wszystkim przez to, że pierwotna decyzja Prezydenta W. nie określała swojej ważności. Lecz zawierała pozwolenie na usytuowanie hali produkcyjno-usługowej na okres trzech lat, licząc od daty zakończenia budowy. Decyzja ta nie wygasła – wprost przeciwnie została przeniesiona na skarżącego decyzją z dnia 5 maja 2006 r. Nigdy także nie zawierała terminu rozbiórki. Tym samym nie może być mowy o postępowaniu egzekucyjnym, na które powołał się organ w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie mniej istotne a pominięte przez organy obu instancji ( z obrazą art. 107 § 3 k.p.a.) jest to, że dokończenie przez skarżącego budowy nastąpiło w czasie prawomocności decyzji Prezydenta W. z dnia 23 czerwca 2006 r., co w oczywisty sposób zmienia jego sytuację prawną w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, że nie ma podstaw do zastosowania przepisów o rozbiórce ( a takie nie zostało nawet wszczęta w niniejszej sprawie) w sytuacji gdy inwestor zrealizował budowę, zgodnie z treścią prawomocnej decyzji o pozwoleniu, niezależnie od późniejszego stwierdzenia jej nieważności. W niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, ani inne przesłanki wskazane w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie argumenty w niej zawarte są słuszne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma nie tylko prawo a przede wszystkim obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd badając zaskarżoną decyzję dopatrzył się naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i należytej oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 140 k.p.a., w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala zatem stan faktyczny, dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, tym samym dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności decyzji pierwszej instancji. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że postępowanie dowodowe organu pierwszej instancji wymaga uzupełnienia w nieznacznym zakresie, przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.pa.). Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ odwoławczy miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Artykuł 138 § 1 pkt k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji. Istota zatem tego rodzaju decyzji polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Jednakże aby można było wydać tego rodzaju decyzję niezbędna jest przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., która występuje gdy : - brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy o ogóle, bądź - nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko - nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie C.H.Beck, Warszawa 1998 r. str. 664). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim sytuacjami. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczyło się bowiem na wniosek strony skarżącej, istnieje podstawa prawna do merytorycznego rozpoznania sprawy (decyzja co do istoty może być zarówno pozytywna jak i negatywna), sprawę pozwolenia na użytkowanie załatwia się w formie decyzji administracyjnej oraz właściwym w pierwszej instancji do załatwienia niniejszej sprawy był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.. Oznacza to, że prowadzone postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał w sposób dostateczny, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., czym naruszono dodatkowo przepis art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim do zdecydowanie przedwczesnych wniosków doszedł organ II instancji, stwierdzając że w niniejszej sprawie upłynął termin ważności pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego a także, że również upłynął trzyletni termin istnienia tymczasowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakich dowodach oparł swoje stwierdzenia, wręcz brak jest dokładnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności, nie zostało wyjaśnione przez organ odwoławczy, od jakiej daty został liczony bieg trzyletniego terminu istnienia ukończonego tymczasowego obiektu budowlanego oraz w jakiej dacie upłynął ten okres. Jeżeli organ powołuje się na takie okoliczności obowiązany jest wykazać w oparciu o jakie fakty uznał wskazane okoliczności za udowodnione (art. 107 § 3 k.p.a.). Podobnie upływ ważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie został wykazany. W ocenie Sądu organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania z wniosku skarżącego winien rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję zawierającą merytoryczne rozstrzygnięcie, również w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez Spółkę A., nie zaś uznać sprawę za bezprzedmiotową, jedynie z uwagi na fakt, iż przepis art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – zdaniem organu - ogranicza możliwość wydania decyzji negatywnej do przypadków wymienionych w tym przepisie. Organ odwoławczy stwierdził tylko, że niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z wyżej opisanych przesłanek, nie poddając w ogóle analizie dokumentacji dowodowej zgromadzonej przez organ I instancji. W zasadzie przypadki tam wymienione, a mianowicie - niespełnienie wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1 – 4, winien w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie dokładnie przeanalizować i ocenić organ odwoławczy. W art. 57 ust. 1 -4 ustawy - Prawo budowlane zawarte zostały wymogi odnośnie dokumentów jakie obligatoryjnie ma dołączyć inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz tryb uzupełnienia niekompletnych, nieścisłych lub posiadających braki dokumentów. Organ odwoławczy nie ocenił w tym zakresie wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów, a mimo to stwierdził że w badanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek opisanych w art. 59 ust. 5 powołanej ustawy. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, co zostało już wyżej zauważone, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Konkludując, organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania, jeżeli strona żądała rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Rozpoznając na nowo sprawę organ odwoławczy winien rozpatrzyć wszystkie okoliczności podnoszone przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego i sądawoadministracyjnego oraz wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. W tym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.