II SA/Bd 292/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości oddala skargę. II SA/Bd 292/10 Uzasadnienie W piśmie z dnia 13 listopada 2009 r. skierowanym do Starosty B. zatytułowanym jako skarga H. P. zgłosił zastrzeżenia dotyczące inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [..] w K., gmina S., wnosząc o udzielenie na poruszane kwestie wyczerpującej odpowiedzi. Wskazując, że działka na której zrealizowana została powyższa inwestycja sąsiaduje z jego działką nr [....] oraz z działką nr [...] należącą do jego rodziców, wymieniony zarzucił brak powiadomienia właścicieli sąsiednich działek o budowie, co narusza, w jego ocenie art. 28 i art. 61 § 4 Kpa oraz uniemożliwiło zainteresowanym przeciwstawienie się jej. Ponadto zarzucił niewłaściwy sposób wykonania drogi dojazdowej do powstałych budynków (tj. wykonanie jej z grubego kamienia, co powoduje, że poruszające się po niej pojazdy wywołują nadmierny hałas) oraz zasypanie w czasie wykonywania tej inwestycji rowu odwadniającego drogę gminną, a także przeznaczenie wybudowanych budynków na cele handlowe. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta B., na podstawie art. 65 § 1 i art. 123 § 1 kpa przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., według właściwości pismo (skargę) H. P. w części dotyczącej wykonania drogi dojazdowej do budynków objętych przedmiotową inwestycją oraz zasypania rowu odwadniającego drogę gminną. Do pozostałych poruszanych w piśmie H. P. z dnia 13 listopada 2009 r. kwestii Starosta B. ustosunkował się w odrębnie udzielonej mu w dniu 18 grudnia 2009 r. odpowiedzi, informując go w szczególności, że kwestionowana inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym przed uchwaleniem skarżący musiał się zapoznać oraz zrealizowana została na podstawie zatwierdzonych projektów budowlanych i udzielonych pozwoleń na budowę, zaś o wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zawiadamiane są tylko strony postępowania, do których należą wyłącznie podmioty określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. H. P. wniósł do Wojewody K. zażalenie na postanowienie Starosty B. stwierdzając, że nie zgadza się z treścią udzielonej mu w piśmie z dnia 18 grudnia 2009 r. przez niego odpowiedzi. Zarzucił w nim nieprawidłową interpretację art. 28 Prawo budowlane. Ponadto podkreślił, że wyłożona grubymi kamieniami żwirowymi droga dojazdowa powinna być zagęszczona i że sprawą drogi winien zająć się prokurator, a także zaznaczył, że nie zgadza się z tym, by obce samochody jeździły i parkowały przy płocie, który postawił jego ojciec i że powinien w tym miejscu powstać mur oddzielający albo ekran. Po rozpatrzeniu zażalenia H. P. Wojewoda K. postanowieniem z dnia [...] nr [...], powołując się na art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty B. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż Starosta B. właściwie rozpatrzył sprawę, wydając w oparciu o art. 65 kpa postanowienie o przekazaniu sprawy w części według właściwości, bowiem w sytuacji, gdy zarzuca się wystąpienie nieprawidłowości w zakresie wykonania robót budowlanych dotyczących drogi dojazdowej i zasypania rowu melioracyjnego, to właściwy do ich rozpatrzenia jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ stwierdził również, iż poruszone w zażaleniu sprawy zastały wyjaśnione w piśmie Starosty By. z dnia 18 grudnia 2009 r., i że nie przysługuje w tym zakresie zażalenie. Ponadto zaznaczył, iż w jego ocenie, tak jak i w ocenie Starosty B., powstanie drogi gminnej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...], jest zgodne z obowiązującym prawem i nie kwalifikuje się do złożenia zawiadomienia do prokuratury. Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody K. H. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podtrzymując wszystkie zastrzeżenia odnośnie przedmiotowej inwestycji zawarte w piśmie z dnia 13 listopada 2009 r. Podkreślił, że nie kwestią drogi, lecz całością inwestycji powinien zająć się prokurator, albowiem nie powiadomiono o niej właścicieli sąsiednich działek oraz, że nie żąda rozebrania wybudowanych domów, lecz postawienia muru lub ekranu, gdyż cyt. "nie ma zamiaru oglądać aut parkujących tuż przy jego płocie". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do oceny, czy wydając decyzję lub postanowienie organ nie naruszył prawa materialnego lub postępowania w stopniu wpływającym na ich treść. W postępowaniu sądowym nie mogą być zatem, brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej. Poza tym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie będąc przy ocenie legalności co do zasady związany jest granicami skargi, to jest mając obowiązek wykraczania poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanego aktu jest jednak związany granicami sprawy. Granice zaś sprawy w zakresie orzekania wyznacza, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść określonych praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną. Oznacza to, że rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonego konkretnego aktu, a zatem ogranicza się do zbadania legalności tegoż aktu niezależnie od tego, czy rozwiązanie problemów podnoszonych przez osobę skarżącą wykracza poza zawarte w tym akcie rozstrzygnięcie. Z uwagi na to, iż przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszym przypadku postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy proceduralne postanowienie organu I instancji o przekazaniu według właściwości organowi nadzoru budowlanego pisma skarżącego w zakresie dotyczącym wykonania drogi dojazdowej oraz zasypania rowu odwodniającego drogę gminą, kontrola sądowa sprowadzona została do oceny legalności uznania przez obydwa organy, iż kompetentny w tej sprawie jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W związku z tak określonym zakresem zawisłej przed Sądem sprawy i rodzajem zawartych w skardze zarzutów wyjaśnić należy, że poza oceną sądową pozostały inne podnoszone przez skarżącego problemy, w tym m.in. dotyczący postawienia wzdłuż drogi na wysokości jego posesji muru, czy ekranu, zresztą poruszany dopiero w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, jak też prawidłowość stanowiska Starosty B. wyrażonego w udzielonej skarżącemu pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. odpowiedzi na jego skargę z dnia 13 listopada 2009 r. Podkreślić dodatkowo należy, że powyższą odpowiedź należy traktować jako sporządzoną w trybie przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego skarg i wniosków, zaś zawarte w nim regulacje pozostają poza kognicją sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w zakresie, w jakim Sąd władny był ją rozpoznać, nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. tj. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej (w tym starosty) należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Stosownie zaś do art. 83 ust. 1 ust. 3 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art., 57 ust. 4,7, i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art.59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust.3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1, a do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 wskazanej ustawy. Wśród spraw zastrzeżonych do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wymienia się w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego sprawy określone m. in. w art. 51 ust. 7 i w art. 50 ust. 1 pkt 4, a więc dotyczące robót budowlanych, które zostały wykonane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zakładając więc, że czynności polegające na wykonaniu drogi dojazdowej do budynków objętych kwestionowaną inwestycją oraz zasypanie rowu odwadniającego drogę gminną, były objęte przedmiotową inwestycją, to organem kompetentnym do zbadania ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie jest niewątpliwie organ nadzoru budowlanego. Natomiast w sytuacji gdyby czynności te nie mieściły się w granicach przedmiotowej inwestycji, to w dalszym ciągu organem kompetentnym do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 48 lub art. 51 ust. 7 i w art. 50 ust. 1 pkt 4 (w zależności od ewentualnych okoliczności faktycznych i prawnych) byłby właściwy organ nadzoru budowlanego, bowiem w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia także z zastrzeżeniami w zakresie "wykonanych robót budowlanych". W tym stanie rzeczy należy uznać, że postanowienie o przekazaniu według właściwości organowi nadzoru budowlanego pisma H. P. z dnia 13 listopada 2009 r. w części dotyczącej wykonania drogi dojazdowej do budynków objętych przedmiotową inwestycją oraz zasypania rowu odwadniającego drogę gminną, było prawidłowe i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi. Kwestia bowiem zbadania ewentualnych nieprawidłowości w zakresie wykonania drogi dojazdowej do budynków objętych kwestionowaną inwestycją oraz zasypania rowu odwadniającego drogę gminną należy po pierwsze do kompetencji organu nadzoru budowlanego, a po drugie - w ramach organów nadzoru - do właściwości rzeczowej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Przepis art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego jednoznacznie bowiem wskazuje, iż do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, wyłącznie w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 wskazanej ustawy. Sprawa zaś zasypania rowu odwadniającego drogę gminną, jest sprawą w przedmiocie wykonania robót budowlanych dotyczących drogi i urządzeń służących do jej utrzymania, w tym urządzeń upustowych i odwodniających drogę, a nie zaś sprawą w zakresie obiektów upustowych i regulacyjnych jako takich, w związku z czym art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Również przepis art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie określił kompetencji wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego do rozpatrzenia niniejszej sprawy w zakresie wskazanych przez skarżącego nieprawidłowości odnośnie wykonania drogi dojazdowej do budynków objętych kwestionowaną inwestycją, albowiem przepis ten dotyczy wyłącznie dróg publicznych krajowych i wojewódzkich, tymczasem przedmiotowa droga nie ma charakteru tego typu drogi. Jakkolwiek Sąd dostrzegł z urzędu wadę postanowienia Starosty B. o przekazaniu w części według właściwości pisma skarżącego z dnia 13 listopada 2009 r., wyrażającą się w braku wskazania w sentencji orzeczenia organu do którego przekazuje się pismo według właściwości, w sytuacji jednoczesnego określenia w tymże orzeczeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organu który przedmiotowe orzeczenie otrzymuje, to nie miała ona zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organem któremu pismo skarżącego zostało przekazane jest właściwy rzeczowo i miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Dostrzeżone więc naruszenie art. 65 § 1 kpa, jako mające charakter nieistotny, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody K. utrzymującego w mocy zawierające tę wadę postanowienie Starosty B. o przekazaniu według właściwości. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.