VII SA/Wa 636/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w M., II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt I sentencji nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2009r. ([...]), na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosków J. M. o zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr [...]/7 stanowiącą drogę wewnętrzną, w m. M. oraz zachowanie istniejących zjazdów indywidualnych do działek [...]/6 i [...]/7 - nie zezwolił na przeprowadzenie ww. inwestycji. Organ wyjaśnił, że działkę rolną nr [...] podzielono na 6 działek budowlanych oraz działkę nr [...]/7 przeznaczoną na drogę wewnętrzną. Podziału dokonano niezgodnie z § 22 "Uchwały nr [...] Rady Gminy, L. z dnia [...] kwietnia 2008r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.", który wskazuje, że tereny objęte planem winny posiadać dojazd od ulic lokalnych, dojazdowych oraz od dojazdów wewnętrznych (symbol KL i KD). Plan nakazuje zatem skomunikowanie ww. działek (symbol 9.10 MJ) z drogą publiczną, jako tereny dróg i ulic klasy dojazdowej KD. Ponadto, zgodnie z przedłożoną mapą lokalizacja istniejącego zjazdu nie pokrywa się z wydzieloną drogą wewnętrzną, co skutkowałoby lokalizacją nowego zjazdu publicznego na działkę nr [...]/7 w zatoce autobusowej. Droga krajowa nr [...] jest drogą główną klasy G. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) na takiej drodze należy ograniczyć liczbę zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ponadto lokalizacja zjazdu publicznego w zatoce autobusowej rażąco naruszałaby § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia. Organ stwierdził, że odtworzenie przy przebudowie drogi krajowej nr [...] istniejących zjazdów, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, kiedy ich przeznaczenie po przebudowie się nie zmieni. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. M. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej [...] do działki nr [...]/7 oraz nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z ww. drogi do działki [...]/6. Organ stwierdził, że wyeliminowanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]/7 z planu jej przebudowy oraz ewidencji zjazdów było niedopuszczalne. Tym niemniej zjazd do działki nr [...]/7 obecnie, prawnie nie istnieje i jest zjazdem nielegalnym (nie figuruje w ewidencji zjazdów - Banku Danych Drogowych), a organ nie może w tym postępowaniu badać legalności jego likwidacji. Skoro przedmiotowy zjazd w rozumieniu ww. ustawy nie istnieje, to nie można rozstrzygać o jego przebudowie, co oznacza, że postępowanie było bezprzedmiotowe w tym zakresie. Organ wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 61 k.p.a. Strona sprecyzowała w piśmie z dnia 17 września 2009r, iż wnosi o "zachowanie planowanego zjazdu bezpośredniego z drogi [...] na działkę [...]/6". Z użytego terminu "planowanego" oraz z faktu, że zjazd do działki [...]/6 nie istnieje organ odwoławczy wywiódł, że wnioskodawca wnosi o lokalizację zjazdu indywidualnego do tejże działki. Stwierdził ponadto, że organ I instancji zadziałał wbrew art. 29 ww. ustawy, który dotyczy wyłącznie udzielenia lub odmowy udzielenia zgody na lokalizację bądź przebudowę zjazdu, co stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Podniósł, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu nie oznacza naruszenia art. 139 kpa, gdyż zasada ta nie dotyczy decyzji rażąco naruszających prawo, co ma miejsce w odniesieniu do pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji. Następnie organ powołał § 22 pkt 1 cyt. planu wskazując, że zakazuje on budowy nowych zjazdów z dróg wyższej klasy, np. klasy G, do których należy droga krajowa nr [...]. Zarządca drogi nie może zatem udzielić zezwolenia na lokalizację zjazdu, nawet zgodnego z warunkami technicznymi, jeśli zjazd jest niezgodny z planem. Skargę na ww. decyzję złożył J. M., zarzucając naruszenie przepisów: prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 29 ustawy o drogach publicznych, prawa procesowego, poprzez błędną wykładnię art. 105 § 1 kpa, oraz - z ostrożności procesowej - naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 133 i art. 127 § 3 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewydanie decyzji w terminie jednego miesiąca, a także błędne wyważenie słusznego interesu w sprawie, dając prymat interesowi społecznemu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części rozstrzygającej merytorycznie w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]/6 oraz uznanie obowiązku zarządcy do wybudowania zjazdów z ww. drogi do działek nr [...]/6 i [...]/7. Skarżący wskazał, że jako właścicielowi działek [...]/6 i [...]/7, w związku z remontem ww. drogi przysługiwało prawo do budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących. Obowiązek ten obarczał zarządcę drogi. W trakcie prac projektowych i wykonawczych zjazdy z ww. działek ulegały przesunięciom, ostatecznie jednak nie zostały odbudowane. Zdaniem skarżącego ww. zjazdy są zjazdami istniejącymi. Organ błędnie zinterpretował art. 29 § 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż przy właściwym jego stosowaniu wnioski skarżącego winny być traktowane nie jako pisma wszczynające sprawę, ale ponaglające organ do wykonania określonej czynności. Skarżący stwierdził również, że organ naruszył art. 105 § 1 kpa. Zjazdy istnieją, zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone w całości, ale dlatego, że nie ma w ogóle możliwości jego prowadzenia i wydania aktu administracyjnego, a nie dlatego, że zjazdy nie istnieją, jak przyjął organ II instancji. Fakt istnienia zjazdów potwierdził organ I instancji odmawiając zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny oraz zachowanie zjazdów na działki [...]/7 i [...]/6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej wymienionych. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010r., którą organ ten uchyli w całości decyzję z dnia [...] września 2009r.- odmawiającą zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] oraz zachowania istniejących zjazdów indywidualnych na działkę nr [...] (po podziale nr [...]/6 i [...]/7) - i umorzył postępowanie w sprawie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej [...] do działki nr [...]/7 oraz odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z ww. drogi do działki [...]/6. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części, co do której organ rozstrzygnął merytorycznie w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...]/6 oraz uznania obowiązku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy drogi krajowej nr [...] do wybudowania zjazdów z tejże drogo do dziatek [...]/6 i [...]/7. Przede wszystkim wskazać należy, że skarżący w dniu 29 czerwca 2009r. złożył na druku wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości M. przy ul. G. z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]/7. Z treści tego pisma jednoznacznie wynika żądanie strony. Organ nie miał zatem wątpliwości, że skarżący domaga się wydania decyzji administracyjnej we wskazanym we wniosku zakresie. Faktu tego nie zmienia również złożona w piśmie z dnia 17 września 2009r. prośba skarżącego - między innymi - o uznanie zjazdu [...] za zjazd publiczny, skoro we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący ponawia żądanie wydania zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wniosek strony o wszczęcie postępowania określa przedmiot i zakres tego postępowania. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania ( por. wyroki: NSA z 16 maja 2008r, II OSK 510/07, LEX nr 505314 oraz z dnia 3 lipca 2008r. II OSK 771/07, LEX nr 485362 ). Nie można było zatem zgodzić się z argumentacją skargi, że wniosek skarżącego z dnia 29 czerwca 2009r., nie powinien być potraktowany jako pismo wszczynające sprawę, tylko pismo ponaglające organ do wykonania określonej czynności. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie organu II instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji pierwszo instancyjnej i umorzenia postępowania w zakresie odmowy wydania zezwolenia na ww. przebudowę należało uznać za prawidłowe. Skoro bowiem organ ustalił, że uprzednio istniejący zjazd do działki nr [...]/7 nie został odtworzony przez zarządcę drogi podczas przebudowy drogi krajowej nr [...], to postępowanie w sprawie jego przebudowy stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 §1 kpa, ze względu na fakt, że przestał istnieć przedmiot postępowania. Dodać przy tym trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawały przyczyny i skutki rezygnacji zarządcy drogi z odtworzenia ww. zjazdu, gdyż nie można badać tej kwestii w trybie ustawy o drogach publicznych. Natomiast na uwzględnienie zasługiwał wniosek skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]/6. Wskazać bowiem należy, że w dniu 17 września 2009r. do organu I instancji wpłynęło pismo, w którym - nawiązując do planowanej zabudowy domków jednorodzinnych - skarżący wskazał na konieczność zachowania zaplanowanego bezpośredniego zjazdu z drogi nr [...] do działek [...]/6 i [...]/7 oraz wniósł prośbę o zachowanie planowanego zjazdu bezpośredniego z ww. drogi krajowej do działek [...]/6 i [...]/7. Treść pisma wskazuje zatem, że stanowi ono jedynie prośbę skarżącego o zachowanie planowanego zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...]/6 oraz uznanie zjazdu [...]/7 za zjazd publiczny - po udzieleniu zezwolenia na jego przebudowę stosownie do uprzednio złożonego wniosku z dnia 29 czerwca 2009r., skoro wniosek ten nie został przez skarżącego cofnięty. Nie można było zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że z treści tego pisma, jak i z faktu, że zjazd z drogi krajowej do działki [...]/6 również nie został odbudowany wynika, że strona wnosi o lokalizację zjazdu do tejże działki. W konsekwencji oznacza to, że również w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]/6 postępowanie było bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu przez organ II instancji. Z tej przyczyny Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w opisanej wyżej części, a rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z przedstawioną argumentacją. Nie mógł być natomiast uwzględniony wniosek skargi o uznanie obowiązku zarządcy drogi do wybudowania zjazdów z drogi krajowej nr [...] do ww. działek. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy do nałożenia na organ takiego obowiązku. Podstawy takiej w szczególności nie stanowi ust. 2 tego przepisu, gdyż w jego treści ustawodawca wskazuje jedynie podmiot zobowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, kiedy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy drogi przystępuje. Podobnie nie podległy rozpatrzeniu w niniejszej sprawie zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 35 § 3 kpa. Niezałatwienie sprawy w terminie strona mogła bowiem kwestionować w trybie skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 orzekł jak w pkt I i III sentencji. W oparciu o art. 151 orzeczono jak w pkt II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.