VI SAB/Wa 5/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na bezczynność Ministra Zdrowia w sprawie wniosków o zwrot opłaty za dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], [...] oddala skargi W dniu [...] września 2007 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyła wnioski o dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych – [...], [...] a także dokonała opłaty rejestracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271) za dopuszczenie do obrotu ww. produktów leczniczych w łącznej wysokości [...] zł, w tym [...] złotych za produkt leczniczy [...] i [...] złotych za produkt leczniczy [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. spółka cofnęła wnioski o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych [...] i [...], jednocześnie domagając się zwrotu łącznej opłaty w kwocie [...] zł, uiszczonej za dopuszczenie do obrotu ww. produktów leczniczych oraz wniosła o zwrot złożonej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] Minister Zdrowia umorzył postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Zdrowia umorzył postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r., doręczonym stronie przed wydaniem ww. decyzji organ poinformował spółkę, że z uwagi na treść art. 36 ustawy Prawo farmaceutyczne nie jest możliwy zwrot opłaty wnoszonej za złożenie wniosków o dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych. Jednocześnie strona została poinformowana, że postępowanie zostanie umorzone. W odniesieniu zaś do dokumentacji rejestracyjnej złożonej przez stronę, poinformowano, że może zostać ona zwrócona do podmiotu odpowiedzialnego po podpisaniu przez Ministra Zdrowia decyzji o umorzeniu ww. postępowań oraz wcześniejszym uzgodnieniu warunków zwrotu dokumentacji. W decyzjach z dnia [...] marca 2009 r. i [...] marca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania Minister Zdrowia nie zawarł osobnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty. Wobec powyższego strona w piśmie z [...] kwietnia 2009 r. wystąpiła w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie powyższych decyzji o brakujące w jej przekonaniu postanowienie w przedmiocie opłaty i dokumentacji. Postanowieniem z [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Zdrowia odmówił uzupełnienia swojej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. dotyczącej produktu leczniczego [...], [...] przez orzeczenie o zwrocie opłaty w kwocie [...] złotych. Postanowieniem z tej samej daty tj. z [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Zdrowia odmówił uzupełnienia swojej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. dotyczącej produktu leczniczego [...], [...]. W uzasadnieniach obu postanowień organ podniósł, że wydane przez niego decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania są zgodne z prawem, albowiem brak jest podstawy prawnej do orzeczenia o zwrocie albo braku zwrotu opłaty. Zatem orzeczenia w przedmiocie zwrotu opłaty nie byłyby uzupełnieniem rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięciem jest bowiem wyłącznie umorzenie postępowania na wniosek strony, stosownie do art. 105 § 2 k.p.a. i nie ma potrzeby jego uzupełnienia. Nie zachodzi więc żadna z przesłanek do zastosowania art. 111 § 1 k.p.a. W przepisanym prawem terminie strona złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zawierających rozstrzygnięcie o zwrocie złożonej dokumentacji oraz zwrocie opłaty wniesionej w związku ze złożeniem wniosków o dopuszczenie do obrotu ww. produktów leczniczych. Strona zarzuciła naruszenie art. 111 k.p.a. w zw. z art. 104, 6 i 8 k.p.a. poprzez dokonanie odmowy uzupełnienia decyzji w błędnej formie. Podważyła zasadność odmowy zwrotu opłaty i dokumentacji w ogólności podnosząc, że kwestia ta nie została rozstrzygnięta przez organ, pomimo zawarcia stosownych wniosków w piśmie z [...] grudnia 2008 r. Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2009 r. umarzającą postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], [...], podtrzymując argumentację w niej zawartą. Decyzją z tej samej daty tj. z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2009 r. umarzającą postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], [...]. Pismami z [...] listopada 2009 r. spółka zwróciła się do Ministra Zdrowia o zwrot opłaty w kwocie [...] złotych i [...] złotych. Na powyższe pisma jak utrzymuje Minister Zdrowia udzielił on odpowiedzi odmownej, motywując to tym, że opłatę pobiera się za złożenie wniosku o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego (art. 36 Prawa farmaceutycznego) a nie za rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie. Skarżąca wniosła skargi z dnia [...] marca 2010 r. na bezczynność Ministra Zdrowia w sprawie wniosków skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r. o zwrot opłaty w kwocie [...] złotych i [...] złotych, domagając się zobowiązania Ministra Zdrowia do dokonania odpowiedniej czynności w sprawie wniosków skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r. o zwrot opłat rejestracyjnych oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W skargach zarzuciła organowi naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nierozpoznanie wniosków skarżącego pomimo upływu ponad 3 miesięcy od daty jego złożenia oraz naruszenie art. 36 k.p.a. przez jego niezastosowanie tj. niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podnosząc, że udzielił skarżącej odpowiedzi na jej pisma z [...] listopada 2009 r., a zatem nie pozostaje w bezczynności. Ustosunkowując się do stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargi skarżąca w pismach z [...] maja 2010 r. wyjaśniła, iż wbrew twierdzeniom Ministra Zdrowia nie udzielił on jej odpowiedzi nie na pisma z [...] listopada 2009 r. lecz na wezwania do zapłaty z dnia [...] listopada 2010 r. Skutkiem odmowy było wniesienie przez skarżącą do Sądu Rejonowego dla [...] w W. (sygn. akt [...]) wniosku o zawezwanie do próby ugodowej o zwrot opłat na drodze cywilnej. Jednakże do zawarcia ugody nie doszło. Odpowiedź udzielona pełnomocnikowi skarżącej na wezwanie do zapłaty z dnia [...] listopada 2010 r. była działaniem w zakresie drogi cywilnej i nie stanowi zadośćuczynienia obowiązkowi załatwienia sprawy w przedmiocie wniosków skarżącej z dnia [...] listopada 2010 r., odpowiedź taka bowiem powinna być udzielona bezpośrednio skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na bezzasadność skarg. W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później, niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania administracyjnego w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odwołania. Przy czym załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeżeli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W przypadku bezczynności ministra oraz samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania przepis art. 37 § 1 k.p.a., bowiem w stosunku do takiego organu nie ma organu wyższego stopnia. W tej sytuacji należy przyjąć, że przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 52 § 3 (postanowienie NSA z 21 maja 1999 r. I SAB 118/98, Lex nr 48577). Dopiero po wyczerpaniu środków jak wyżej strona może wnieść zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i to w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz, Warszawa 2004, s. 28, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83 GP 1983 Nr 24). Tym samym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu administracji publicznej spowodowana została zawinioną bądź niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 86). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że strona po raz pierwszy sformułowała żądanie zwrotu opłaty rejestracyjnej w łącznej kwocie [...] zł w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. Żądanie to było konsekwencją cofnięcia przez nią wniosków o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych [...] i [...]. Jeszcze przed wydaniem decyzji umarzających postępowanie w sprawie organ w piśmie z [...] lutego 2009 r. poinformował spółkę o niemożliwości zwrotu opłaty. Jednocześnie strona została powiadomiona, że postępowanie w sprawie wobec cofnięcia wniosków zostanie umorzone, co też miało miejsce poprzez wydanie decyzji z dnia [...] marca i [...] marca 2009 r. Po raz kolejny strona powzięła wiadomość o braku podstaw prawnych do zwrotu opłaty rejestracyjnej po doręczeniu jej postanowień z [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji. Z uzasadnień tych postanowień wynikało, że brak jest podstaw prawnych do orzeczenia o zwrocie albo braku zwrotu opłaty. W obu więc przypadkach można postawić tezę, że strona otrzymała pisemną informację dotyczącą sposobu załatwienia jej żądania. Pisma kierowane do strony stanowiły czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisma te można było zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy zastosowaniu stosownych wymogów proceduralnych, o których mowa w art. 52 § 3, 53 § 2 i 54 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy organ nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosków strony w przedmiocie zwrotu opłaty rejestracyjnej mimo, że nie udzielił odpowiedzi na pisma strony z dnia [...] listopada 2009 r. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.