IV SA/Wa 599/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie gminy O. w miejscowości D., przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i komunikację, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ew. [...] (obręb geodezyjny wsi D.), oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1 : 1000, wniosku kolorem brązowym i szarym. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że grunty rolne klasy IIIb tworzą razem z gruntami rolnymi niższych klas rozległy obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Grunty, które planowane są pod zabudowę nie będą tworzyły harmonijnej całości zagospodarowania przestrzennego wsi w połączeniu z jej istniejącym i planowanym nierolniczym zainwestowaniem. Zdaniem Ministra, przeznaczanie na cele nierolnicze wskazanych gruntów, usytuowanych w przestrzeniu rolniczej, byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, gdyż spowodowałoby to zakłócenie prowadzonej na tym obszarze działalności rolniczej. Przeznaczenie gruntów rolniczych lepszej jakości na cele nierolnicze może nastąpić jedynie wyjątkowo. W przedmiotowej sprawie taki szczególny przypadek, w ocenie Ministra nie zachodzi. W pierwszej kolejności zamierzenia inwestycyjne należy bowiem realizować w obszarze istniejącej zabudowy, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną i chroniąc rolniczy ład przestrzenny. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Burmistrz Miasta i Gminy O. podnosząc, iż wniosek o zmianę przeznaczenia dotyczy tylko 9168 m2 gruntów rolnych i obejmuje część działki o nr ew. [...]. Cała powierzchnia działki stanowi własność prywatną jednego właściciela. Pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przeznaczono 1,9 ha, z czego grunty orne klasy IIIB stanowią około 48 % powierzchni. Projektowany obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się w obszarze "centralnej strefy miejskiej i otoczenia miasta". Projektowane przeznaczenie obszaru objętego wnioskiem nie będzie ujemnie oddziaływało na produkcję rolniczą na gruntach przyległych. Nadto zapisy planu ograniczają planowaną zabudowę maksymalnie do 20% powierzchni oraz wprowadzają co najmniej 50 % powierzchnię biologicznie czynną. Poprzez zagospodarowanie terenu zielenią przydomową oraz urządzoną wykorzystane zostaną dobre gleby i wzbogacony zostanie krajobraz. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 roku. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że w wyniku powtórnej, dokładnej analizy zgromadzonych w sprawie materiałów oraz po wnikliwym rozpatrzeniu argumentów zawartych we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy O. uznał, że odwołanie to nie może zostać uwzględnione, gdyż nie wnosi ono żadnych nowych dowodów, a dodatkowe informacje wskazujące na wybór miejsca pod planowane zamierzenie inwestycyjne, świadczą jedynie, że poprzednie rozstrzygnięcie było uzasadnione. Nie można, zdaniem Ministra, zgodzić się z argumentem Burmistrza, że zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] w obrębie geodezyjnym wsi D., przeznaczono 1,9 ha, z czego grunty orne klasy lllb stanowią ok. 48 % powierzchni. W ocenie Ministra, podkreślić należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ochrona gruntów rolnych polega między innymi na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Regulacje wynikające z art. 3 ww. ustawy wskazują, iż ochronie ilościowej i jakościowej podlegają wszystkie grunty rolne niezależnie od klasy bonitacyjnej, dlatego też wymóg dotyczący zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnośnie do przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, nie oznacza, że można swobodnie przeznaczać na cele nierolnicze grunty niższych klas bonitacyjnych – wbrew zasadom racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną. Z załączników graficznych wyraźnie wynika, że wskazane grunty nie są usytuowane w obszarze istniejącego zainwestowania i planowane zamierzenia inwestycyjne będą wchodziły w otwartą przestrzeń rolniczą. Dlatego przytoczonego przez Burmistrza Miasta i Gminy O. argumentu, że obszar opracowania znajduje się w obszarze centralnej strefy miejskiej i otoczenia miasta nie można uznać za zasadny, gdyż nie uzasadnia on wkraczania w zwartą przestrzeń rolniczą. Proponowana przez Burmistrza zmiana przeznaczenia omawianych gruntów, nie będzie stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia strefy zurbanizowanej, będzie natomiast naruszała w znaczący sposób zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, stwarzając jednocześnie możliwości lokalizowania zabudowy w sposób rozproszony. Analizując argumentację Burmistrza, nawiązującą do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. oraz zapisów projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowywanego dla przedmiotowego terenu, zdaniem Ministra, należy stwierdzić, że argumentacja ta nie odnosi się w żadnym stopniu do wymagań ustawy o ochronie gruntów rolnych, lecz dotyczy kwestii wynikających z realizacji obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w stosunku do jednostek administracji samorządowej wynikającej z realizacji ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do pozostałych argumentów Burmistrza, zdaniem Ministra, należy podkreślić, że organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Podkreślił to również, w podobnej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lipca 2004 roku, sygn. akt II SA 1139/03 (Lex nr 158883), stwierdził, że "Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że już z wymagań ustawowych dotyczących treści wniosku wynika, że Minister nie ocenia go z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej". A zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może ustosunkować się do tej części uzasadnienia Burmistrza, gdyż wykracza to poza jego właściwość rzeczową. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdaniem Ministra, należy także podkreślić, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przede wszystkim w dwóch zapisach odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Otóż art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku – grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki przestrzennej na obszarze gminy jest wójt (burmistrz) i to on prowadzi proces planowania przestrzennego. Jednak proces ten przewiduje szereg uzgodnień i tak zgodnie z art. 17 cytowanej ustawy o planowaniu, zamierzenia przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceniane są m.in. pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie. Już ta konstrukcja zobowiązuje Burmistrza do rozsądnego gospodarowania najlepszymi gruntami rolnymi położonymi na terenie gminy. W związku z tym Burmistrz przystępując do takiego opracowania winien mieć na uwadze zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Analizując przedmiotowy wniosek w kontekście kryterium określonego w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie możliwości wykorzystania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności rolniczej, odnosząc się do struktury użytków rolnych gminy O., należy stwierdzić, że gmina dysponuje znaczną powierzchnią gruntów słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, które łącznie zajmują około 73% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy O., co powoduje, że przy realizowaniu zamierzenia inwestycyjnego istnieje możliwość skorzystania z tych gruntów z uwzględnieniem także obszarów istniejącej zabudowy i terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze, ograniczając tym samym wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną. Zdaniem Ministra, warto również podkreślić, że gleba jest wytworem złożonego procesu, zwanego procesem glebotwórczym, na który składają się: oddziaływanie klimatu, rodzaj skały macierzystej, rzeźba terenu i przede wszystkim rola organizmów roślinnych i zwierzęcych. Proces ten jest niezwykle powolny, bowiem przebiega z prędkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100-400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane. Grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych położone na obszarach wiejskich podlegają szczególnej, ustawowej ochronie, gdyż stanowią one zaledwie ok. 24,6% w skali kraju, a zatem na 1 mieszkańca kraju przypada takich gruntów zaledwie ok. 0,12 ha. Biorąc pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochroną oraz troską o zachowanie ich w dobrym i nienaruszonym stanie. W tym właśnie celu została przyjęta ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 roku, której podstawowym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych najwyższej jakości przed zainwestowaniem (głównie klas I-III). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina O. podnosząc zarzut naruszenia art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. Tekst Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Gmina wskazała, że brak jest bezwzględnego zakazu przeznaczenia gruntów rolnych klasy IIIb na cele nierolnicze. Tymczasem analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pozwala stwierdzić, iż głównym powodem odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów klasy lllb na cele nierolnicze jest to, że grunty te "tworzą razem z gruntami rolnymi niższych klas rozległy obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Świadczy to o tym, że Minister nie tylko nie rozważył prawidłowo i wnikliwie przesłanek wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy lllb na cele nierolnicze, ale wręcz rażąco naruszył przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obejmując odmową wyrażenia zgody także grunty o niższej klasie bonitacyjnej. Gdyby uznać za zasadne stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, to wówczas nigdy nie można byłoby udzielić zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze. Tymczasem ustawodawca dopuszcza możliwość wyrażenia takiej zgody. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy. Z orzecznictwa tego wynika również, że organ administracji publicznej, działając w ramach uznania administracyjnego, ma obowiązek: 1. przed podjęciem rozstrzygnięcia wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie; 2. załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji. Analiza treści zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji ją poprzedzającej, zdaniem skarżącej Gminy, pozwala stwierdzić, iż decyzje te nie spełniają ww. wymogów. W konsekwencji powyższego uzasadnione jest stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane przez Ministra z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa, podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenia postępowania w taki sposób ab pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym jest mowa w art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Tym samym interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają ich właściciele. Decyzja w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest bowiem z wykonywaniem własności nieruchomości. Jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym, zdaniem Gminy, stwierdzić należy, że stronami w rozpoznawanej sprawie byli także właściciele przedmiotowej działki objętej projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zainteresowani uzyskaniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister orzekając w przedmiotowej sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 § 1 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania i nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przytoczony przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji. Nie zawiera on kryteriów, jakimi organ administracji powinien się kierować przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego. Zasadnym jest, zdaniem Sądu, sięgnięcie do kryteriów oceny wypracowanych w tym przedmiocie przez orzecznictwo. W wyroku z dnia 20 sierpnia 1997 roku, sygn. akt III SA 150/96 (LEX nr 30848) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności". Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 – tekst jednolity ze zm.) przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jeśli dotyczy to gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy). Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I – III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera jedynie ogólne wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu tego rodzaju zgody. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 wynika między innymi, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Z kolei z art. 6 ust. 1 wynika, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przytoczone wyżej przepisy nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych o klasy od I – III. Ochrona tego rodzaju gruntów rolnych nie może być ochroną realizowaną za wszelką cenę. Jeśli wnioskodawca wskaże racjonalne powody, dla których grunty takie powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze, to wówczas, zdaniem Sądu, nie można odmówić zmiany ich przeznaczenia tylko dlatego, że ustawa nakazuje szczególnie tego rodzaju grunty chronić. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, Gmina O. zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed Sądem administracyjnym wskazała na ważne powody uzasadniające zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr ew. [...] na cele nierolnicze. Przedmiotowa działka położona jest około 400 metrów od granicy miasta O. Teren ten jest dobrze skomunikowany z tym miastem drogą wojewódzką nr [...]. Możliwość rozwoju terytorialnego miasta w innych kierunkach jest niemożliwa z uwag na fakt, iż są tam tereny podmokłe. W pobliżu przedmiotowej działki, jak wynika z przedłożonych przez skarżącą Gminę fotografii powstało wiele budynków mieszkalnych. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy (k – 42 akt administracyjnych) wynika, że Gmina planuje opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki sąsiadujące z działką o nr ew. [...], to jest działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] i cześć działki o nr ew. [...]. Teren ten ma być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działki te znajdują się bliżej miasta O. niż działka [...]. Dowodzi to, zdaniem Sądu, że Gmina zaplanowała rozwój miasta w obszarze ograniczonym z jednej strony drogą nr [...], a drugiej strony ulicą [...]. Jest to plan bardzo racjonalny, gdyż zabudowa tych działek stanowiłaby naturalną kontynuację zabudowy miejskiej. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo oceniony oraz argumenty przedstawione przez Gminę O. nie dają podstaw do odmowy wyrażenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów obejmujących działkę o nr ew. [...]. Gmina racjonalnymi argumentami wykazała, iż przeznaczenie tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związane jest z koniecznością rozwoju miasta O. Ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem możliwości rozwoju Gminy. Możliwość takiego rozwoju jest także wartością, która podlega ochronie i winna być brana pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie wszystkich stron postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 lipca 2001 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1817/00 (LEX nr 75553), iż: "Postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości." Powyższy pogląd, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ma zastosowanie także w przypadku wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stroną postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się na działce o nr ew. [...] na cele nierolnicze powinni być współwłaściciele tej działki. Uchybienie polegające na niezapewnieniu współwłaścicielom tej działki udziału w postępowaniu nie mogło być jednak podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika z kolei, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Art. 147 k.p.a. stanowi, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z powodu pozbawienia strony udziału w postępowaniu, zdaniem Sądu, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przed sądem administracyjnym zarzut ten podnosi ta strona, która została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Stąd też podniesiony przez Gminę zarzut pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu współwłaścicieli działki o nr ew. [...] nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Niemniej jednak przy ponownym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien zapewnić współwłaścicielom tejże działki czynny udział w postępowaniu oraz doręczyć im decyzję wydaną po przeprowadzeniu tego postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.