VII SA/Wa 712/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I.C., S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. C., S. C. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].11.2009 r. znak [...] Wojewoda [....] na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po wszczęciu na wniosek I. C. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...]05.2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. C.i M. C.pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-mieszkalnego w granicach z działką nr ewid. [...] i zewnętrznego odcinka instalacji kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] położonej w D. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] znak [...] W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę uzasadniono sprzecznością z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu Wnioskodawczyni, I. C. wskazała, iż zatwierdzony, kontrolowaną decyzją, projekt budowlany przewiduje realizację inwestycji w granicy z jej działką nr [...], gdy tymczasem decyzja ustająca dla tej inwestycji warunki zabudowy (decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r.) dopuszczała lokalizację budynku wyłącznie w granicy z działka [...]. Wojewoda [...] analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał, iż decyzja z dnia [...] maja 2009 r. nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż inwestorzy spełnili wszystkie wymagania określone przepisami prawa dlatego też brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Kontrolowana decyzja poprzedzona została decyzją Burmistrza Miasta D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku handlowo - mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. K. w D.. W decyzji tej dopuszczano możliwość realizacji inwestycji w granicy z działką nr [...], a brak zapisu dotyczącego usytuowania projektowanej rozbudowy budynku handlowo - mieszkalnego także w granicy z działką nr ewid. [...] nie stanowi zdaniem organu rażącego naruszenia prawa. W aktach sprawy, jak podaje organ, znajduje się "interpretacja autorska ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu" sporządzona przez urbanistę mgr inż. arch. A. O., z której wynika, że ustalona lokalizacja w granicy z działką nr [...] nie wyklucza zbliżenia, ani bezpośredniej lokalizacji przy granicy innych działek. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ przypominał, iż o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość, naruszenie prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawa, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04). W ocenie organu kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o pozwolenie na budowę nie wyczerpuje żadnej z wskazanych przesłanek konsekwencją czego było odmówienie stwierdzenia jej nieważności. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. C. i I. C. po rozpatrzeniu, których Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Zdaniem organu odwoławczego z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta D. z dnia [...]sierpnia 2008 r., znak: [...] (zmienioną decyzja z dnia[...] marca 2009 r., znak: [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowany obiekt nie wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie podzielił zarzutu odwołania dotyczącego braku zgodności decyzji o pozwolenie na budowę z poprzedzająca ją decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z uwagi na usytuowanie nowoprojektowanego obiektu w granicy z działką skarżących nr ewid. [...]. Jakkolwiek z zapisu zawartego w pkt II w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wynika jedynie, ze dopuszcza się lokalizację rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku handlowo-mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...], to jednak – zdaniem organu, powyższe nie wyklucza zbliżenia ani bezpośredniej lokalizacji spornej inwestycji przy granicy z innymi działkami, o ile jest to zgodne z odrębnymi przepisami oraz przy zachowaniu innych wymogów ustalonych w powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko takie potwierdza znajdująca się w aktach opinia urbanistyczna. Organ podkreślił, że usytuowanie nowoprojektowanej rozbudowy w granicy z działką skarżących nie narusza pozostałych warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w szczególności dotyczące zachowania powierzchni zabudowy, jak również linii zabudowy, a ponadto przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie narusza także § 12 ust. 3 pkt 2 wskazanego rozporządzenia, który ze względu na rozmiary działki, dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki – bezpośrednio przy tej granicy. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...]maja 2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli I. i S. C. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] maja 2009 r. pomimo tego, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 kpa, art. 77 kpa z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich argumentów powołanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 2009 r. W ocenie skarżących nie może być wątpliwości, ze decyzja Starosty D. z dnia [..] maja 2009 r. Nr [...], zatwierdzając projekt budowlany i udzielającej K. C. – W. i M. C. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo – mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie stwarza możliwości takiej lokalizacji projektowanej rozbudowy. Takie usytuowanie rozbudowy uniemożliwi zabudowę działki skarżących. W dalszych wywodach skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty D. z dnia [..] maja 2009 r. nie narusza przepisów rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności nie znajduje pokrycia w rzeczywistości twierdzenie, jakoby zachowanie odległości o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, nie było możliwe ze względu na rozmiary działki nr ewid. 433. W odpowiedzi na skargę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [,,,], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] maja 2009 r. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty D. nie jest, w ocenie organów, obarczona kwalifikowana wadliwością, o której mowa w art. 156 § pkt 1-7 kpa co oznacza brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W niniejszej sprawie decyzja o pozwolenie na budowę poprzedzona została decyzją Burmistrza Miasta D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w której dopuszczono usytuowanie projektowanego obiektu w granicy z działką nr [...]. Tymczasem projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty D. przewidywał usytuowanie obiektu także w granicy z działka nr [...] należącą do skarżących. W tym miejscu przypomnieć należy. iż co do zasady, nie budzi wątpliwości wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – zwana dalej u.p.z.p.). Zakres ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost z przepisu art. 54 u.p.z.p. W wymienionym przepisie, jak też w innych przepisach ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1558) – brak jest jednak podstaw do wskazania w tej decyzji możliwości lub konieczności usytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, natomiast rzeczą projektanta, a następnie organu wydającego pozwolenia na budowę, jest zapewnienie zgodności rozwiązań projektowych z przepisami budowlanymi. W konsekwencji zapisy decyzji o warunkach zabudowy co do usytuowania budynku w terenie pozostaje bez znaczenia w kontekście postanowień decyzji o pozwolenie na budowę. Podkreślić jednak należy, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Wskazać należy, iż zapis decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawarty w pkt II/1 dopuszczał usytuowanie rozbudowywanego budynku w granicy z działką nr [...], a jednocześnie pozostałe ustalenia decyzji wyraźnie zastrzegały, że należy zachować warunki wynikające z przepisów Prawa budowlanego (...) ze szczególnym uwzględnieniem warunków technicznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż obowiązkiem organów nadzoru była ocena czy kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę uwzględniała odległości przewidziane dla budynków w przepisach techniczno – budowlanych. Wydanie bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę bez uwzględnienia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki oznaczałoby, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2004 r. 7/IVSA 3483/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.05.2004 r., 7/IV SA 4545-4547/02 Prawo budowlane Lexis Nexis Orzecznictwo Sądów Administracyjnych pod red. A. Glinieckiego). Organy obu instancji orzekających w sprawie ograniczyły się jedynie do przywołania znajdującej się w aktach interpretacji autorskiej dotyczącej ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Z treści pisma wynika, ze dopuszczanie lokalizacji budynku w granicy z działką nr [...] nie wyklucza zbliżenia ani bezpośredniej lokalizacji przy granicy innych działek. Argumentacja ta jednak pozostaje bez znaczenia dla oceny decyzji o pozwolenie na budowę w aspekcie jej kwalifikowanej wadliwości. Brak wskazanej analizy oznacza, ze organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania nie wykazały, ze kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona kwalifikowana wadą rażącego naruszenie prawa. Zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej oceny kontrolowanej decyzji, zwłaszcza przy takim stanowisku, jakie reprezentowali w sprawie skarżący oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).