IV SA/Wa 1969/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. S., G. S., A. S. i B. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności instalacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M. S., G. S., A. S. i B. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2006r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającą wstrzymania działalności fermy drobiu stanowiącej własność J. S., zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości C. Z wnioskiem o wstrzymanie działalności tej instalacji wystąpili: G. S., M. S., A. S., B. S. i Z. S., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3981-3985/02, uprzednio zapadły w tej sprawie, uchylający poprzednie rozstrzygnięcia Inspekcji Ochrony Środowiska. Ponownie badając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kolejne postępowanie administracyjne. W dniu 26 kwietnia 2006 r. skontrolował przedmiotową fermę drobiu. W wyniku kontroli stwierdził, iż w obecnym stanie prawnym nie wymaga ona posiadania pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza, a jedynie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym, co też miało miejsce. Ilość i rodzaj źródeł emisji hałasu nie zmieniły się w stosunku do stanu ustalonego podczas poprzedniej kontroli w 2002 r. Nie stwierdzono także uchybień w zakresie gospodarki ściekowej oraz gospodarowania odpadami. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał także, iż w rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 6 czerwca 2006 r. nie wzięli udziału ani skarżący, ani ich pełnomocnik, który jedynie w piśmie procesowym domagał się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu przedmiotowej fermy kurzej na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi z uwzględnieniem emisji szkodliwych domieszek gazowych do powietrza, w tym zapylenia, odorów, hałasu oraz zasięgu oddziaływania przedmiotowych emisji. Konieczność dopuszczenia opinii biegłego zakwestionował natomiast pełnomocnik właściciela instalacji. W efekcie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił dowód z opinii biegłego na wskazaną okoliczność, zakreślając pełnomocnikowi skarżących termin do jej przedłożenia, ewentualnie zobowiązując go do wpłaty zaliczki, pod rygorem pominięcia tego dowodu w sprawie. Z uwagi na bezskuteczny upływ zakreślonego terminu przeprowadzenie tego dowodu organ pominął podkreślając, że sporządzenie owej opinii nie wynika ani z ustawowego obowiązku organu, ani z uprzedniego wyroku WSA, a przeprowadzona kontrola nie wykazała naruszeń w tym zakresie. Odnosząc się z kolei do żądania wnioskujących o przeprowadzenie dowodu z oględzin fermy organ uznał go za bezprzedmiotowy wykazując, iż nastąpiła zmiana przepisów prawa w tym zakresie, a obsada kur wynika z przeprowadzonej kontroli w dniu 26 kwietnia 2006 r. (zarówno stwierdzona, jak i potencjalna). Mając wskazane względy na uwadze potwierdził, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 83 ustawy z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy -Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.). We wniesionym odwołaniu pełnomocnik wszystkich wnioskodawców zarzucił bezpodstawne pominięcie dowodu z opinii biegłego, kwestionując zarówno wadliwą formę dopuszczenia tego dowodu wobec nie określenia osoby biegłego, jak i uzależnienie powołania biegłego od wpłaty zaliczki, przez co w jego ocenie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 Kpa w zw. z art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 262 § 2 Kpa. Zakwestionował także bezpodstawne nieuwzględnienie dowodu z oględzin fermy, którego przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy. Podniósł, iż w jego ocenie bezprzedmiotowe w sprawie było przeprowadzanie rozprawy administracyjnej, a działanie to jedynie przedłużyło postępowanie, podczas gdy organ zobowiązany był przede wszystkim do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, który to obowiązek wynikał z uprzedniego wyroku WSA. Powołując się na art. 84 Kpa pełnomocnik wnioskodawców wywiódł, iż to organ winien zwrócić się do biegłego, a nie strona. Jednocześnie przytaczając stanowisko doktryny wskazał, że koszty poniesione w interesie lub na żądanie strony będą z zasady związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, podczas gdy taka sytuacja w niniejszej sprawie w jego ocenie nie zachodziła. Kwestionując zastosowany rygor pominięcia dowodu odwołał się do treści art. 262 § 2 Kpa, wywodząc, iż jest to przepis bezsankcyjny, co nie pozwala na zaniechanie czynności postępowania dowodowego w razie braku wpłaty żądanej zaliczki. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu potwierdził prawidłowość ustaleń poczynionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz dokonanej przez niego oceny. Przytaczając wyniki kontroli fermy z dnia 26 kwietnia 2006 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał maksymalną możliwą obsadę kurnika jako 21.000 sztuk kur, co potwierdziło ustalenia poczynione przez organ I instancji, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów eksploatacja tej instalacji wymaga jedynie zgłoszenia, a emisja nie wymaga pozwolenia. Prowadzący instalację nie ma zatem obowiązku dokonywania pomiarów tej emisji. Zaznaczył, że w celu ograniczenia emisji amoniaku i siarkowodoru do powietrza - do paszy dodawany jest stosowny preparat. Powołał się na uprzednio prowadzone kontrole tej fermy i zaznaczył, że już w 2002 roku Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. poinformował WIOŚ, że stan sanitarno-weterynaryjny panujący na terenie fermy nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Podkreślił także, iż obecnie wykonany został pas zieleni ochronnej (świerki i brzozy o wys. do 1,5 m) na granicach z nieruchomościami A. S. oraz M. S. Wreszcie odwołując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3981-3985/02 uchylającego poprzednie rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane w tej sprawie wywiódł, iż Sąd stwierdził jedynie, że wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu, który stanowiłby kontrdowód dla danych wynikających z protokołu kontroli winien być dopuszczony, co też nastąpiło stosownym postanowieniem. Organy orzekające miały więc obowiązek uwzględnienia wszelkich dowodów złożonych przez stronę i do tego zalecenia organ się zastosował. Wnioskodawcy jednakże w zakreślonym terminie nie przedstawili dowodu z opinii biegłego, a organowi do rozstrzygnięcia sprawy nie były potrzebne żadne wiadomości specjalne, zastosowania nie znalazł więc art. 84 § 1 Kpa. Mając z kolei na względzie treść art. 89 § 2 Kpa organ I instancji prawidłowo uznał konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska pozwoliłaby ona pełnomocnikowi wnioskodawców na wskazanie, które ustalenia kontroli kwestionuje, zwłaszcza wobec faktu, iż strony tego postępowania reprezentują sprzeczne interesy. Nadto organ odwoławczy zauważył, iż dla przedmiotowej instalacji nie została wydana decyzja ustalająca wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, która wydawana jest w oparciu o art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), o ile uzasadnione jest to koniecznością ochrony środowiska. Zaznaczył także, iż w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2006 r. został szczegółowo opisany sposób hodowli prowadzonej na przedmiotowej fermie, ustalono maksymalną obsadę kurnika, jak również wskazano ile kur było na fermie podczas kontroli. Natomiast zarówno pełnomocnik skarżących, jak i skarżący nie zgłaszali żadnych uwag do tego protokołu, nie wzięli udziału w rozprawie administracyjnej, a jednocześnie kwestionują te ustalenia. Skargę na to rozstrzygnięcie wniósł pełnomocnik działający w imieniu skarżących: M. S., G. S., A. S. oraz B. S. Ponownie podniósł, iż obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego spoczywał na organie, a nie na skarżących, a brak uiszczenia zaliczki nie może stanowić podstawy do zaniechania czynności postępowania dowodowego, przez co w jego ocenie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 Kpa w zw. z art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 142 Kpa w zw. z art. 262 § 2 Kpa. Zarzucił także, podobnie jak w odwołaniu, bezpodstawne nieuwzględnienie dowodu z oględzin fermy, którego przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, co w jego ocenie naruszyło art. 78 Kpa. Podniósł, iż bez znaczenia jest fakt, że kurnik nie wymaga obecnie pozwoleń na emisję gazów i pyłów do powietrza, istotny jest bowiem jego wpływ na środowisko i ludzi, a ten może być szkodliwy nawet wówczas, gdy zezwolenia nie są wymagane, w tym upatruje konieczności uzyskania wiadomości specjalnych od biegłego. Wskazał, iż to organ winien przeprowadzić całe postępowanie dowodowe co do wszystkich istotnych okoliczności i wszechstronnie wyjaśnić sprawę, a nie ciężar dowodzenia przerzucać na stronę. Brak jest też podstaw w ocenie pełnomocnika skarżących do uznania, że koszty opinii biegłego winny obciążać stronę. Postanowienia dopuszczające dowód z opinii biegłego winno wskazywać konkretną osobę biegłego, a samo dopuszczenie tego dowodu nie powinno uzależniać przeprowadzenia go od wpłaty zaliczki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2342/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., G. S., B. S. i A. S. na decyzje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności instalacji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. skarżący złożyli skargę kasacyjną, wnosząc uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1202/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M. S., G. S., B. S., A. S. solidarnie kwotę 400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał, iż organy administracyjne, a następnie Sąd I instancji nieprawidłowo dobrały środki dowodowe dochodząc do wadliwych, niezgodnych z prawem konkluzji i decyzji, co Sąd aprobował. Dla stron najważniejsze jest ustalenie i zlikwidowanie źródła fetoru i hałasu, jakie uniemożliwiają stronom normalne korzystanie z działek. Strony są przekonane, że źródłem tych dolegliwości jest ferma drobiu stanowiąca własność J. S., zlokalizowana przy ul. [...] w miejscowości C., czyli w bezpośrednim sąsiedztwie działek stron. Z tego powodu strony ponawiają swe żądania i wnioski dowodowe mające za przedmiot ową fermę i jej funkcjonowanie, ale nie ma żadnej wątpliwości, że dla stron postępowania administracyjnego a następnie sądowoadministracyjnego, zupełnie kluczowe znaczenie ma zlikwidowanie hałasu i fetoru i to powinno było wyznaczyć postępowanie organów administracyjnych oraz ocenę Sądu I instancji. Tymczasem, według Sądu II instancji, na tak postawione pytanie organy administracyjne nie odpowiedziały i nie dostosowały zakresu i przebiegu postępowania wyjaśniającego, a mimo to sąd administracyjny uznał postępowanie i rozstrzygnięcia organów administracyjnych za prawidłowe i zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, tj. niezbadania przez Sąd I instancji prawidłowości argumentacji organów administracji, niezgromadzenia przez organy administracji materiału dowodowego adekwatnego do istoty sprawy, przyjęcia za wyjaśniony stanu faktycznego sprawy, który przez organy został w zasadzie zignorowany, niewyjaśniony, a wniosek dowodowy został załatwiony w sposób rażąco sprzeczny z art. 84 K.p.a. i elementarnym zasadami argumentacji prawniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 cyt. ustawy znajduje zastosowanie, gdy Naczelny Sąd Administracyjny na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Biorąc pod uwagę wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w sprawie sygn. akt II OSK 1202/07, ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem i stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( tj. Dz. U. z 1994r. nr 49, poz. 196). Przepis ten znajdował zastosowanie, jeżeli wykonywanie określonej działalności pogarszało stan środowiska, a w szczególności zagrażało życiu lub zdrowiu ludzi. Dla skarżących zasadnicze znaczenie ma zlikwidowanie hałasu i fetoru występujących na ich działkach i to wskazuje jaki ma być zakres postępowania organów administracji w przedmiotowej sprawie. Istotą sprawy jest ustalenie, czy na działkach skarżących, tak jak oni twierdzą, występuje pogorszenie środowiska w szczególności zagrażające zdrowiu lub życiu ludzi, a jeżeli tak, to wyjaśnienie jego źródła. Zadaniem organów administracji powinno być ustalenie, czy ferma J. S. pogarsza stan środowiska na działkach skarżących i przez to zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Strona skarżąca wielokrotnie w swoich odwołaniach podkreślała brak wykonania tego obowiązku. Konieczne jest zatem ustalenie rodzajów i ilości produkowanych przez fermę emisji, domieszek gazowych, płynów, odorów, hałasu, wielkość tej emisji, a także zasięgu ich oddziaływania. W sprawie nie ma znaczenia, że z przedmiotowej instalacji emisja nie wymaga pozwolenia a jedynie zgłoszenia. Należy zbadać, czy wpływ danej instalacji na środowisko i ludzi może być szkodliwy. Zakres art. 83 § 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska odnosi się zarówno do podmiotów wymagających pozwolenia na korzystanie ze środowiska, jak i innych, takiego pozwolenia niewymagających. Należy stwierdzić, iż przedmiotowo przepis ten odnosi się do każdej działalności, która powoduje pogorszenie stanu środowiska, a w szczególności zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Organy administracji powinny zbadać czy na działkach stron nastąpiło pogorszenie jakości powietrza, poziomu hałasu, czyli objawów mogących ułatwić znalezienie źródła pogorszenia. Błędne jest założenie organów administracji, że w związku z brakiem obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza konieczność ustalenia ilości rozmiarów tej emisji nie występuje. Organ ma obowiązek przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu wykazania, czy przedmiotowa ferma drobiu powoduje pogorszenie stanu środowiska na działkach skarżących, a w szczególności zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Organ administracji w tym celu winien zastosować właściwe metody, które doprowadza do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Należy wskazać na niekonsekwencje organów administracji, które najpierw dopuściły dowód z opinii biegłego, co znaczy, że uznano, iż konieczne jest wykorzystanie specjalistycznej wiedzy biegłego, a następnie organ napisał, że nie widzi potrzeby korzystania z wiedzy specjalistycznej i z tego powodu nie skorzysta z kompetencji określonej w art. 84 K.p.a. Takie działanie organów naruszyło art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ administracji publicznej nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego. Zasadność wniosku ocenia na podstawie art. 78 K.p.a. kierując się oceną, czy okoliczność będąca przedmiotem dowodu ma znaczenie dla sprawy. Skoro organ dopuścił dowód z opinii biegłego, tym samym uznał, iż ma on znaczenie dla sprawy Już w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2004r. sygn. akt IVSA 3981-3985/02 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wskazywał, iż organy administracji nie mogą mieć monopolu na ocenianie czy zachowane są przepisy ochrony środowiska z pozbawieniem stron możliwości korzystania z opinii niezależnego biegłego. Skoro skarżący kwestionowali prawidłowość przeprowadzenia przez organy inspekcji ochrony środowiska kontroli i jej wyniki, a jednocześnie zgłaszali wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy, w którego przeprowadzeniu mogą wziąć czynny udział to wniosek ten powinien być uwzględniony. Należy wskazać, że sprawa jest niezwykle sporna między stronami. Wieloletnie próby wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wskazują na stopień złożoności materiału faktycznego. W tej sytuacji należy uznać, iż dopuszczenie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy prowadzenie przedmiotowej fermy drobiu pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, z uwzględnieniem emisji gazów, pyłów, odoru oraz hałasu, a także zasięgu oddziaływania tych emisji i przerzucenie ciężaru tego dowodu na skarżących, nie pozostawia wątpliwości, że takie działanie organów administracji pozostawało w sprzeczności z art. 84 § 1 K.p.a. Ponadto organy administracji nie wyjaśniły przekonująco powodów odstąpienia od poszukiwania własnym działaniem odpowiedzi na pytanie czy nastąpiło pogorszenie stanu środowiska i jaka jest tego przyczyna. W ocenie Sądu nie ma podstaw do obciążania skarżących kosztami przedmiotowej opinii biegłego. Jak wynika z poglądów doktryny, koszty poniesione w interesie lub na żądanie strony będą związane z zasady z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłych, ponowienia ekspertyz lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków, pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy. (por. komentarz do art. 262 K.p.a. – K.P.A. Komentarz, B. Adamiak, j. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 857) Zgodnie z art. 84 K.p.a. to organ zwraca się do biegłego o wydanie opinii, nie strona postępowania. Uzasadnia to treść art. 79 K.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek zawiadomić stronę o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych przynajmniej siedem dni przed terminem, a ponadto strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest wynikający z art. 7 i art. 77 K.p.a. spoczywający na organie obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i obowiązek ten nie może być przerzucony na strony postępowania. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego i jednoczesne wezwanie skarżących o doręczenie dowodu z prywatnej opinii biegłego było w związku z powyższym sprzeczne z prawem. Konkludując należy stwierdzić, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób wystarczający, czy działalność spornej fermy drobiu powoduje pogorszenie środowiska, oraz zagrożenie życia i zdrowia ludzi, mieszkańców sąsiednich działek. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią powyższe wskazania, poczynając od właściwego określenia zakresu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. W pkt. 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.